Guterres öröksége

Több mint hetven éve, a második világháború pusztításai nyomán jött létre az az egyedülálló intézmény, mely az Egyesült Nemzetek Szervezete nevet viseli. Végig kínlódta az azt követő évtizedek történetének hullámzásait, buktatóit, a legkülönbözőbb konfliktusokat, feszültségeket, és lehetővé tette, hogy a világ elkerüljön egy újabb globális háborút. A napokban lépett hivatalba az ENSZ legújabb, immár tizedik, a szervezet Alapokmánya szerint a „legfőbb igazgatási tisztviselő” elnevezést viselő főtitkára, Antonió Guterres, volt portugál miniszterelnök, nehéz örökséget kapott.

Az ENSZ végigkísérte a dekolonizációt, a múlt század végi földrengésszerű geopolitikai változásokat, új államok megjelenését a térképen, mindazokkal a problémákkal, megoldandó nehézségekkel, amelyeket a szakadatlanul jelentkező politikai, gazdasági, technológiai és egyéb változások okoznak. Nem meglepő, ha mai, a szó legszorosabb értelmében valóban multipoláris világunk nem kecsegtet azzal a reménnyel, hogy az ENSZ e történelmi jelentőségű drámai változásokat követően nyugalmasabb vizekre evezhet.

Sokan úgy gondolják, hogy az ENSZ egy "világkormány," amelynek főtitkára utasítgatja a ma már 193 tagállamból álló közösséget, hogy mit tegyen. A világszervezet egész története azt bizonyítja, hogy az ENSZ csak azt tudja tenni, amit tagállamai készek megtenni, csak akkor tud lépni, ha a kormányoknak megvan a politikai akaratuk, hogy valóban lépjenek, döntsenek és hajtsák is végre e döntéseket. Mindkét esetre – a határozott fellépésre, cselekvésre, illetve a tétovázásra, bénaságra – számtalan példa van. Ennek magyarázata pedig a világszervezet struktúrájában, annak működési mechanizmusában rejlik.

Túlhaladott Alapokmány

A hidegháború végét követően és a világban zajló nagy változások hatására a nemzetközi közösség soraiban megkérdőjeleződtek azok a fél évszázados megkövesedett szabályok, amelyek az ENSZ működését jellemezték. Ez a folyamat azóta is tart, nevezhetjük akár az ENSZ modernizációs folyamatának is.

Ha megnézzük a szervezet 1945-ben készült Alapokmányát, több olyan szövegre, rendelkezésre bukkanhatunk, amelyek elavultak vagy egyáltalán nem felelnek meg a mai világ realitásainak. Vannak köztük könnyebben vagy nehezebben megváltoztatható előírások, hiszen a nemzetközi jogi erővel bíró Alapokmány módosításához valamennyi tagállam hozzájárulása szükséges, s azt jól tudjuk, hogy az egyes országok, illetve országcsoportok látásmódjai, preferenciái igencsak különbözőek. Az Alapokmány változásra érett,de könnyebben kezelhető szövegrészei között példaként lehet említeni a különleges jogokkal felruházott Biztonsági Tanács állandó tagjainak 1945-ös név szerinti felsorolását, közöttük szerepel a Szovjet Szocialista Köztársaságok Szövetsége, amely már nem létezik, helyét az Orosz Föderáció vette át, míg a másik – a Kínai Köztársaság – ma már nem is tagja az ENSZ-nek, helyére a Kínai Népköztársaság került.

Egy másik ilyen „könnyű”, változtatásra érett példa az Alapokmány több fejezetében is taglalt nemzetközi gyámsági rendszerre vonatkozik, amely a világ még nem független területei önkormányzatiságának vagy függetlenségének elősegítését irányozta elő. Évtizedekkel a gyarmati rendszer eltűnése után több mint nyilvánvaló, hogy ezekre a fejezetekre többé nincs szükség. Az egyszerűbb változtatások között említhetnénk még azt is, hogy az Alapokmány sehol nem említi az azóta a világszervezet leglátványosabb és legismertebb tevékenységévé vált, Földünk négy sarkában zajló békefenntartó műveleteket, mivel az ilyen fegyveres akciók az Alapokmány megszületése idején még nem léteztek. Az Alapokmány három cikkelye is utal „ellenséges államokra”, ami azokra az országokra vonatkozik, amelyek a második világháború során az Alapokmány aláíróinak ellenségei voltak. Szükségtelen magyarázni, hogy e kitétel – amely egyébként hazánkra is vonatkozott – a mai világban több mint abszurditás. Ennek kapcsán megemlítendő, hogy még 1995-ben javaslat született e kitétel megszüntetésére, s az ENSZ közgyűlése határozatot is hozott e klauzula eltörlésére. Idézem: „egy legközelebbi megfelelő jövőbeli ülésszakán…"

Hogy miért ez a herce-hurca a fenti és más, az élet által túlhaladott alapokmányi rendelkezések kapcsán, azt éppen az magyarázza, hogy a fent jelzett, magától értetődő „egyszerű” változtatási igények csak úgy hajthatók végre, ha egyúttal a bonyolultabb, érzékenyebb témákat érintő módosításokban is megállapodás történik, ha valamennyi változtatás kérdésében nem külön-külön, hanem egy csomag keretében születhet előrelépés.

Ólomlábú BT

E kényesebb témák közé tartozik – sok egyéb más kérdés mellett – a jelenleg 15 tagú Biztonsági Tanács összetétele, az állandó és nem állandó tagok számát, az állandó tagok vétójogát érintő számos elképzelés, melyek deklarált célja, hogy e rendkívül fontos, a nemzetközi béke és biztonság fenntartásáért elsődleges felelősséget viselő szerv lehetőség szerint tükrözze a mai világban beállt változásokat.

Tény, hogy e kérdésben a hidegháború befejeztével történtek előrelépések, a Biztonsági Tanács a korábbi „zárt klubból” fokozatosan nyitottabbá vált, de még messze vagyunk attól, hogy a valamennyi tagállamot kielégítő megoldás szülessen. Az egyik legérzékenyebb kérdés, hogy – az Egyesült Államok, Nagy-Britannia, Franciaország, Oroszország és Kína mellett - kik legyenek a Biztonsági Tanács új, állandó tagjai, vagy hogy egyáltalán legyenek-e új tagok. Ismerve a Biztonsági Tanács eddig is nehézkes, a vétójogok miatti bonyolult, nem egyszer zsákutcába is torkolló döntési mechanizmusát, s nem tagadva annak szükségszerűségét, hogy újítsunk meg e szervezet összetételét és munkamódszereit, véleményem szerint egy valamikor kibővülő Biztonsági Tanács döntéshozatala a nemzetközi biztonság, a konfliktuskezelés kritikus kérdéseiben még nehezebbé, körülményesebbé fog válni, ráadásul akkor, amikor ebben az egyre zaklatottabbá, kiszámíthatatlanabbá váló világban még gyorsabb döntésekre volna szükség.

Ugyancsak a felülvizsgálatra szorulna a világszervezet tagjainak egyéni és kollektív önvédelmi jogáról rendelkező alapokmányi cikk, amely e jogot „egy ENSZ tagállam elleni fegyveres támadás” esetén biztosítja. Mai világunkban nem kell sokat magyarázni, hogy egy tagállamot nemcsak nemzetközi határokon keresztül végrehajtott hagyományos fegyveres, hanem számítógépes támadás is érheti, továbbá nem feltétlenül egy ENSZ tagállamok közötti konfliktus, hanem egy országon belül működő nemzetközi terrorista fegyveres hálózat is veszélyeztethet, megtámadhat egy államot.

Mai szemmel ugyancsak elgondolkoztató, hogy az Alapokmány kidolgozása idején a népek önrendelkezésével, továbbá az emberi jogokkal kapcsolatos bizonyos nagyhatalmi fenntartások miatt a dokumentum e két témát a szervezet céljai és nem pedig elvei közé sorolta be, holott ma már e két alapvető jelentőségű törekvést igencsak megilletné az elvek közötti szerepeltetés.

Figyelembe véve a főleg a Biztonsági Tanács jövőjével összefüggő vitákat, összességében elmondható, hogy az Alapokmány módosítása, különböző rendelkezéseinek a mai viszonyokhoz való politikai és jogi hozzáigazítása egyelőre még távoli célkitűzésnek tűnik.

Modernizáció - buktatókkal

Ezzel együtt az ENSZ az elmúlt években fontos lépéseket tett a modernizáció irányába. Reformokat indított be a világszervezet igazgatási rendszerében, kijózanító tanulságokat vont le a korábbi békefenntartó műveletek kudarcaiból, hibáiból, új testületet hozott létre egy adott országot ellenőrizni képtelen központi kormány - a mai új terminológia szerint „összeomló állam” – megsegítésére, s megújított egy másik szervet az emberi jogsértések ellenőrzésére – eddig kevés sikerrel. Tizenöt éves programokat fogadott el a fenntartható fejlődés rendszeresen megújítandó céljainak elérésére, elfogadta az úgynevezett Védelmi Felelősség elvét, amely kimondja, hogy amennyiben egy állam nem akarja, vagy nem tudja megvédeni polgárait a népirtástól, az etnikai tisztogatástól, a háborús és emberiség elleni bűncselekményektől, az ENSZ kész a kollektív fellépésre. Ezt a fellépést ugyanakkor a Biztonsági Tanácson keresztül írja elő, ami egy adott vészhelyzet megítélésében magával hozhatja az állandó tagok közötti nézeteltéréseket, és így meg is akadályozhatja a kollektív fellépést.

Feltétlenül említést kell tenni Kofi Annan korábbi ENSZ-főtitkár e témában tett megállapításairól, többek között 2000. évi millenniumi jelentéséről, amelyben – nem utolsósorban a délszláv és ruandai szörnyűségek keserű tapasztalatai alapján - kijelentette, hogy az állami szuverenitás és a belügyekbe való be nem avatkozás elvei nem szolgálhatnak ürügyként a nemzetközi közösség fellépésének megakadályozására. Az ENSZ békefenntartó tevékenységeinek mandátumaiban pedig olyan kitételek jelentek meg az elmúlt időszakban, amelyek – a korábbi ilyen műveletekhez képest - az erőszakkal, a szélsőséges elemekkel szembeni sokkal robusztusabb fellépésre, a civil lakosság jóval hatékonyabb védelmére, a kéksisakosok által elkövetett szexuális erőszak kivizsgálására és megbüntetésére irányulnak.

Mindez persze nem jelenti azt, hogy a világszervezet e modernizációs útja akadálymentesen halad előre. Mind a konfliktuskezelést, mind pedig a békefenntartást illetően, továbbá az emberi jogok, a menekültek, a környezetvédelem terén sok régebbi, újabb, vagy korábban nem kezelt probléma merül fel. Ezért egy ENSZ-főtitkárnak eddig is, s ezután is rengeteg tennivalója van, hogy kezdeményezéseivel, javaslataival megfelelő irányba próbálja terelni az őt megválasztó igen vegyes közönségét.

Főtitkárválasztás új módon

Az ENSZ megújulásának további szakaszát jelzi az is, hogy miként történt a világszervezet új főtitkárának megválasztása. Az elmúlt években már egyre erőteljesebben éreztette hatását az ENSZ falain belül az az igény, hogy az évtizedek óta változatlan, kulisszák mögötti főtitkár választási eljárás váljon átláthatóbbá.

A 2016-os év mérföldkő volt e téren. Az Alapokmány csupán annyit ír elő, hogy a jelölt kérdésében a Biztonsági Tanács ajánl, a Közgyűlés pedig dönt. A tagállamok és számos nem kormányzati szervezet következetes tevékenységének köszönhetően ezúttal nem a Biztonsági Tanács által a korábbi választási folyamatnak megfelelően a Közgyűlésnek ajánlott egyetlen jelöltet kellett a tagállamoknak jóváhagyni, hanem - a későbbi jóváhagyást megelőzően - egy tucat jelölt meghallgatása és írásos beadványaiknak megvitatása zajlott le a Közgyűlés, illetve a média nyilvánossága előtt.

Külön kell szólni arról, hogy még a főtitkárválasztást megelőzően a Közgyűlés határozatot hozott e témában, amelynek kapcsán felhívta a figyelmet a nemek közötti és a földrajzi egyenlőség fontosságára, valamint arra, hogy nők is jelentkezzenek a főtitkári tisztségre. A Közgyűlés elnöke külön levélben bátorított mind női, mind férfi jelöltek jelentkezésére és emlékeztetett arra is, hogy a korábbi ENSZ-főtitkárok kiválasztásakor figyelembe vették a regionális különbözőségeket. (Ez utalás az ENSZ-ben honos gyakorlatra, amely a világot öt - afrikai, ázsiai, latin-amerikai, nyugat- és kelet-európai - regionális csoportra osztja. ) A Közgyűlés elnökének levele alapján most először nő is kerülhetett volna a főtitkári pozícióba, amely jól tükrözte volna a tagállamok soraiban és nem kormányzati szervezetekben már 2015-ben beindult erőteljes kampányt a női jelöltek támogatására. Ilyen fajta tevékenység eddig teljesen példátlan volt az ENSZ történetében. Végül a beérkezett főtitkárjelöltek mintegy fele nő volt, többségük a kelet-európai regionális csoportból.

Ennek figyelembe vételével kezdte meg a Biztonsági Tanács saját kiválasztási folyamatát oly módon, hogy amíg korábban nem nyilvános belső viták után előálltak egyetlen jelölt nevével, addig most a még versenyben lévő kilenc (!) jelöltről hat zártkörű nem hivatalos szavazást rendeztek, amelynek során öt fordulóban a 15 biztonsági tanácsi tag névtelen szavazatot adott le, tehát nem tettek különbséget a vétójoggal bíró állandó és a nem állandó tagok szavazatai között. (Megjegyezzük, hogy egyetlen kivételként ilyen zártkörű BT szavazásra a most leköszönt BanKi-mun ENSZ-főtitkár megválasztásakor került sor 2006-ban.)

A 2016-os szavazásokon a hullámzó eredmények dacára mindvégig a portugál jelölt került az első helyre, s a hatodik forduló immár név szerinti szavazása megerősítette e végeredményt. Így a Biztonsági Tanács Guterres, volt portugál kormányfőt, az ENSZ Menekültügyi Főbiztosát ajánlotta a Közgyűlésnek a következő ENSZ-főtitkár tisztségére, akit ezt követően a Közgyűlés jóvá is hagyott. Nem mellékes megjegyezni, hogy az új főtitkár eddigi munkája során megismerte világunk egyik legnagyobb jelenlegi kihívását, a menekültügyet.

Tény, hogy amióta az ENSZ létezik, a többi négy regionális csoporttal ellentétben a még a hidegháborús időszakból ránk ragadt úgynevezett "kelet-európai térség", a mai értelemben Közép- és Kelet-Európa országai, még egyszer sem adtak főtitkárt a világszervezetnek. Az ENSZ-nek eddig különböző terminusokban négy nyugat-európai, két ázsiai, két afrikai és egy latin-amerikai főtitkára volt. Ezért sokan reménykedtek abban,hogy ezúttal a mi régiónk - ráadásul több női jelölttel -, megtörheti ezt a gyakorlatot. Nos, nem így történt.

A legalkalmasabb győzött

Mivel nem voltam részese ennek a diplomáciai folyamatnak, csak kívülről tudom megosztani benyomásaimat. Morális szempontból csoportunknak egy olyan kártya volt a kezében, amellyel hatékonyan lehetett lobbizni a többi tagállamnál azzal, hogy most mi vagyunk soron. Ezt úgy lehetett volna elérni, ha regionális csoportunk mind a 23 tagországa –Észtországtól Oroszországon át Albániáig – megfelelő egyeztetéseket követően egy közös jelöltben egyezik meg, amely könnyen lehetett volna akár nő is. Ez nem valósult meg, ami arra utal, hogy a nemzeti törekvések mellett bizonyos politikai különbségek, ellentétek is nehezíthették egy közös nevező, azaz egy közös főtitkárjelölt megtalálását. Erre – figyelembe véve Európa keleti felének jelenlegi turbulens állapotát – valahol számítani is lehetett. Így a Biztonsági Tanácsban zártkörűen szavazó 15 tagállamnak nem volt megkötve a keze és a horvát, macedón és Costa Rica-i jelölt visszalépése után szabadon választhatott különböző –szlovén, bolgár, szlovák, szerb, montenegrói, moldovai, továbbá argentin, új-zélandi és portugál – jelöltek között. Mint kiderült, sem a regionális, sem a nemi szempont nem hatotta meg a BT tagjait, s az az álláspont kerekedett felül, hogy az ENSZ főtitkári posztjára „a legmegfelelőbb” jelölt kerüljön. Függetlenül attól, hogy az illető honnan jön, s hogy férfi-e vagy nő.

Egyesek szerint a regionális hovatartozás kritériuma a főtitkár megtalálásának módozataira korlátozó hatással bír. Amiben persze van némi igazság. Mindenesetre az új főtitkár még megválasztását megelőzően, majd azt követően is kifejtette, hogy a sokszínűség minden formájában nem fenyegetés, hanem hatalmas esély, amely nem elválaszthat, hanem összekapcsolhat bennünket. S a napokban történt első hivatali kinevezései között a világszervezet második vezetői posztjára, az ENSZ helyettes főtitkári helyére, továbbá saját kabinetfőnökének egy nigériai, illetve brazíliai nőt nevezett ki.

Tulajdonképpen a legfőbb kérdés most az, hogy az ENSZ - e pótolhatatlan szervezet, ahol az egész világ képviselteti magát -, miképpen lesz képes terepet adni az eredményes tárgyalásoknak, a politikai-diplomáciai megoldásoknak, a racionális kompromisszumoknak. Ez elsősorban az érintett feleken múlik. Természetesen ehhez nyilvános és bizalmas eszmecseréken át nagyban hozzájárulhatnak kezdeményezéseikkel a világszervezet képviselői, maga az ENSZ-főtitkár és közeli munkatársai, a főtitkár különleges megbízottai, az ENSZ-központokban és szerte a világban a helyszíneken dolgozó nemzetközi szakértők.

De ne korholjuk egyedül a szervezet tehetetlenségét, ha azt látjuk, hogy ebben az évben is újabb és újabb kudarcokba ütközünk majd. Sajnálatos módon a megérdemeltnél kevesebb figyelmet keltenek a világszervezet szakosított szerveinek azok az erőfeszítései, amelyekkel az emberi lét szinte teljes skálájára kiterjednek, ideértve a szegénységet, az egészségügyet, az oktatást, a természeti katasztrófák és veszélyek elleni mindennapos küzdelmet. Pedig éppen az ember által előidézett katasztrófák terepe az, ahol az ENSZ gúzsba kötve küszködik, a megoldásért elsősorban a tagállamoknak kell tenniük.

Rendkívül nehéz örökséget hagytak elődei Guterres új főtitkárra. A széles értelemben vett közel-keleti helyzet Irántól Törökországon át Irakig, Szíriáig és Izraelig; az ukrajnai helyzet; Oroszország és a Nyugat viszonya; az új, január 20-ika után "születő" Amerika, és számos más nyílt, vagy felszín alatti feszültség - végig fog kísérni bennünket az új esztendőben, s azon túl is.

És – saját szélesebb földrajzi térségünkre tekintve - lássuk be, hogy amennyiben mi nem leszünk képesek a világ ügyeiben közösen vallott elveink és értékeink alapján együttesen munkálkodni, még kevesebb ráhatásunk lesz a nemzetközi viszonyokra, még borúsabb jövő elé nézhetünk.