Péteri Gábor;
Budapest;költségvetés;
2019-09-04 09:07:00
A helyi önkormányzati hatáskörök és források a 2011-ben elindult központosítás és államosítás után erősen lecsökkentek, a finanszírozási rendszer pedig még nagyobb mértékben a költségvetési támogatásokra épül. Ma egyharmaddal kevesebb közfeladatot látnak el a helyi önkormányzatok, mint 2010-ben. Így Magyarország a GDP-hez viszonyított 6-7 százalékos helyi költségvetési kiadásával a központosított balkáni országok csoportjába sorolható, és messze elmarad az európai uniós országok 11-12 százalékos átlagától. A rendelkezésre álló források elosztási módszerei is megváltoztak. A személyi jövedelemadóból való helyi részesedés 2013-tól megszűnt, és ezzel gyengébb lett a visszacsatolás a helyi lakosság jövedelme és a képződő önkormányzati bevételek között.
A központosítás hatására az önkormányzati hitelfelvétel jelentősége is csökkent. Az önkormányzati hitel mértéke a döntési-pénzügyi önállóság fokmérője. A költséges infrastrukturális fejlesztések ugyanis sehol sem egyetlen forrásból és egy rövidebb időszak megtakarításaiból valósulnak meg. A több nemzedéket kiszolgáló létesítmények finanszírozásához szükség van a hitelként megelőlegezett külső forrásokra is. Amikor ez a finanszírozási sokszínűség megszűnik, és jellemzően csak egy csatornán lehet hozzájutni a fejlesztési forrásokhoz, akkor megnő az önkormányzat központi függése.
Ezt a centralizációt szolgálta a 2011-2014 között lezajlott önkormányzati hitel-konszolidáció. A 2011. évi mintegy ezerkétszáz milliárd forintnyi teljes önkormányzati hitelállományt (ami akkor a GDP 5,8 százaléka volt) a központi költségvetés a 2014-es választási évre szinte teljes mértékben átvállalta. Nyilvánvaló azonban, hogy ez nem oldotta meg a helyi szint finanszírozási gondjait. Sőt úgy gondolom, hogy a differenciálatlan hitelkonszolidáció volt az önkormányzati rendszer létrejötte óta a (költségvetési) politika által okozott legnagyobb kár. A hitel-visszafizetési képességet figyelmen kívül hagyó, teljeskörű önkormányzati adósságelengedés a jövőben a felelőtlen gazdálkodásra való hajlamot erősíti a rendszer minden egyes szereplőjében. Pedig másfél évtizeden át ezt az erkölcsi kockázatot az 1996. évi adósságrendezési eljárásról szóló törvény és az önkormányzati csődkezelési gyakorlat képes volt korlátok között tartani. Ebből pedig az államháztartás egésze profitált.
A hitelkonszolidáció után a szigorúbb hitelfelvételi szabályok ellenére – az önkormányzati adósságállomány újra növekedésnek indult. A lecsökkent helyi feladatok dacára 2018-ban már több mint 200 milliárd forintot tett ki az önkormányzati hitelállomány (ez a GDP 0,6 százaléka). Látható tehát, hogy az önkormányzatoknak szükségük van külső fejlesztési forrásokra. Így van ez a Főváros esetében is, amelyik a Moody’s szerint a központi költségvetéshez hasonlóan Baa3, stabil kilátással rendelkező hitelfelvevő önkormányzatnak minősül.
Budapesten az önkormányzatoknak valójában háromféle feladatot kell ellátniuk. Először is a fővárosi és a kerületi önkormányzatoknak biztosítaniuk kell a törvényben előírt települési és területi önkormányzati szolgáltatásokat. Ezen kívül a budapesti fejlesztési és a működési költségvetési rendszernek képesnek kell lennie az országon belüli, fővárosi szerepkörrel járó feladatok ellátására és az agglomerációban vagy a tágabb „csapágyvárosi” régióban biztosítania kell a központi helyéből adódó térségi szolgáltatásokat.
Itt most csak a két utóbbi, különleges feladatról lesz szó. A részletesebb elemzést nehezíti, hogy az összes helyi önkormányzatról költségvetési bevételi, kiadási és finanszírozási adatok egy helyen, összehasonlítható módon nem állnak rendelkezésre. A főváros esetében is – a kevéssé átlátható rendszerek legjobb hagyományainak megfelelően – csak szkennelt, illetve közvetlenül nem használható dokumentumok érhetők el.
A Budapest országon belüli szerepéből következő fővárosi feladatok nagyságrendjét jól jelzi, hogy itt képződik a teljes GDP 37 százaléka. Bár ez az arány 2012 óta egy kissé csökkenő tendenciát mutat, a nagyvárosi szerepből, a földrajzi adottságokból és a Duna miatti megosztottságból adódó többletfeladatok csak sajátos finanszírozási szabályokkal oldhatók meg. Ezért is volt nagy veszteség a megosztott személyi jövedelemadó elvonása az önkormányzatoktól. Így maradt a központi költségvetési függés, amit a kormány döntései alakítanak. Ez látszik a Fővárosi Önkormányzat részesedésének változásából is: a teljes magyar önkormányzati költségvetésen belül a korábbi két éven keresztül állandó 7,7 százalékos fővárosi részarány 2019-ben, a választás évében, 9,1 százalékra ugrik föl.
A sajátos fővárosi feladatok finanszírozása mellett természetesen szükség van pénzügyi kiegyenlítő mechanizmusokra is. Különösen igaz ez egy kevésbé urbanizált országban, az elaprózott magyar önkormányzati rendszerben. Ma a költségvetési kiegyenlítés részben az egy főre jutó helyi iparűzési adóval mért mutatószámra épül. Az adóerő-képesség növekedésével sávosan csökken a működési támogatások egy része, és beszámításra kerül a támogatások összegébe a helyi iparűzési adó (illetve kiegészítő támogatásban részesülnek a szegényebb önkormányzatok). Ugyanerre a módszerre épül a köztisztviselői bérek kiegyenlítését támogató szolidaritási hozzájárulás is. Itt azonban Budapest befizetéseit kivételes módon egy összegben, 10 milliárd forintban határozták meg.
A hely adóerőképességre épülő bevételoldali kiegyenlítés már korábban is része volt a költségvetési finanszírozási rendszernek. De 2010 előtt ezt a mutatót még az SzJA-val együtt számították ki. Ma viszont a helyi iparűzési adóalap vált az általános települési fejlettséget mérő mutatószámmá, amire önmagában kevéssé alkalmas. A helyi bevételi kapacitást más saját források (az ingatlanadók, az idegenforgalmi adó) is alakítják. Az önkormányzati szolgáltatások iránti igény pedig nem kapcsolódik közvetlenül a helyi iparűzési adó alapjához, vagyis az adott településen lévő vállalkozások nettó árbevételéhez.
Budapest térségi szerepe elsősorban a még megmaradt helyi infrastrukturális és humán szolgáltatási feladatoknál jelentkezik. A helyi önkormányzati szolgáltatások állami támogatási rendszere azonban nem segíti a társulást és az ésszerű együttműködésre épülő feladatmegosztást. Az új költségvetési zsargonban feladat-finanszírozásnak nevezett támogatáselosztás leginkább a nyolcvanas évek közvetlen intézményfinanszírozási gyakorlatára emlékeztet. Ezek a szolgáltatást igénybevevők számához kötődő fajlagos hozzájárulások valójában a már meglévő intézmények megtartására és nem az együttműködésre ösztönöznek. Ha nincs saját intézmény, akkor az önkormányzat nem kap költségvetési támogatást sem. Ezek a „feladatalapú” támogatások sok esetben még felhasználási kötöttséggel is járnak, tovább csökkentve a helyi önkormányzatok pénzügyi önállóságát.
Együttműködésre és társulásra leginkább a saját felhasználású forrásokra épülő önkormányzati finanszírozás ösztönözne. A saját rendelkezésű források azonban csökkentek azzal is, hogy a gépjárműadónak ma már csak a 40 százaléka kerül vissza az önkormányzatokhoz. A korábbi luxus ingatlanadó, majd a települési adó nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket. A díjbevételeken keresztül lehetne elismertetni a közös feladatok költségeiben meglévő különbségeket is, és megosztani a társulások költségeit a szolgáltatások tényleges igénybevevői között. Erre azonban a mai központosított közüzemi díjmegállapítás nem alkalmas, és általában a szolgáltatási díjak szerepének leértékelődése sem segíti ezt a folyamatot.
Látható tehát, hogy a helyi önkormányzatok és így Budapest központi költségvetési függése a feladataik ellátását is akadályozza. Ebből a helyzetből a Fővárosi Önkormányzat csak akkor lesz képes kitörni, ha egyrészt a jobb szolgáltatások érdekében újfajta együttműködést alakít ki a környező településekkel, másrészt növeli a saját bevételeit és ezen keresztül a pénzügyi döntési önállóságát.
A szerző közgazdász, tanácsadó, a Budapest Kör tagja