Európai Parlament;jogállamiság;Európai Bizottság;Európai Tanács;

2021-08-07 19:00:00

Forgács Imre: Az EP a jogállamért

Talán nem túl optimista feltételezés, hogy az „Unió-pártiaknak” az Európai Parlament – akár hosszabb távon is – szövetségese lehet.

A sokat emlegetett „Brüsszel” tulajdonképpen fikció. Tény, hogy a belga főváros ad otthont számos uniós alapintézménynek, amelyek a szerződésekben leírtak szerint működnek évtizedek óta. Ebből persze nem következik, hogy mindenben egyetértenek. Mostanában éppen azt tapasztaljuk, hogy törekvéseik a legfontosabb ügyekben is meglehetősen eltérőek.

Az Európai Tanács (EiT) fontos, kompromisszumkereső fórum, de az állam- és kormányfők testületének politikai döntései néha komoly károkat okoznak. Ilyen volt például az a tavaly decemberi határozat, amelyben – a lengyel és a magyar vétózsarolás semlegesítése érdekében – „felvizezték” a korábban elfogadott jogállami rendeletet. Ez utóbbi köztudottan arra ad felhatalmazást, hogy a biztosokból álló Európai Bizottság (EB) a jogsértő tagállamok esetében leállíthassa az uniós kifizetéseket. A magyar homofób-törvény heves EiT-kritikája viszont arra utal, hogy lassan az állam- és kormányfők is belátják: a populistáknak tett engedmények teljesen értelmetlenek.

Az Európai Bizottság a kezdetektől a szerződések őre. A Merkel-korszak „rutinja” azonban már nem elegendő: a kötelezettségszegési eljárások tucatjai a populistákkal szemben semmit sem érnek. Ursula von der Leyen kérhetné például az Európai Unió Bíróságától azt is, hogy az uniós jogot sértő magyar törvényeket – perindítás esetén – ne lehessen végrehajtani. Az EB 2019 óta mintha menekülne a tagállami konfliktusoktól, ezért e jogával általában nem szokott élni. Von der Leyen szívesen szónokol a jogállami értékekről, de a végrehajtás felfüggesztését – az Európai Unió Bírósága előtt peres félként eljárva – még nyilvánvaló esetekben sem kezdeményezi.

Az Európai Parlament (EP) képviselői viszont a megválasztásuk óta példát mutatnak. 2021. július 8-án elsöprő többséggel támogatták a magyar homofób-törvényt elítélő politikai nyilatkozatot. Ezzel egyidőben a Bizottság számára irányadó állásfoglalást is elfogadtak a jogállami rendelet alkalmazásáról. Ebben felhívják a figyelmet arra, hogy ez a jogszabály 2021. január 1-én hatályba lépett, így azt alkalmazni kell: időhúzásra nincs lehetőség. Az EP szerint „egyes tagállamokban a helyzet már most azonnali intézkedést tesz szükségessé”. Ezért a Bizottság ne várjon az Európai Unió Bíróságának a rendelet jogszerűségét vizsgáló ítéletére.

Az integráció híveit az elmúlt években sok csalódás érte, de – úgy tűnik – a politikai nyomásgyakorlás ezúttal működik. Didier Reynders uniós biztos nyilatkozata szerint az igazságügyi rendszer és a korrupció elleni küzdelem átfogó reformja nélkül Magyarország esetében felfüggesztik a helyreállítási alapból várt kifizetéseket. Talán nem túl optimista feltételezés, hogy az „unió-pártiaknak” az Európai Parlament – akár hosszabb távon is – szövetségese lehet.

Az előzmények

A pénzügyi támogatások kifizetését a jogállami feltételek teljesítéséhez kötő rendelet első változata már 2018-ban elkészült. Az új jogszabály az uniós adófizetőket kívánja védeni azokkal a tagállamokkal szemben, ahol rendszerszintű a korrupció és a sorozatos jogsértések veszélyeztetik az EU költségvetési érdekeit. Mindez szükségképpen korlátozza a tagállamok szuverenitását, ezért a vírusválság sokkjára is szükség volt ahhoz, hogy az Európai Parlament és a Tanács 2020 novemberében elfogadja a végleges szöveget. (Ismert, hogy a szakminiszterekből álló, ezért változó összetételű Tanács – az EP-vel együtt – az EU jogalkotó szerve). A rendeletalkotók kreativitását dicséri, hogy a finanszírozás felfüggesztéséhez nincs szükség egyhangúságra: a Tanács egy-egy konkrét ügyben a Bizottság javaslatára minősített többséggel dönthet. Ez volt a fő oka annak, hogy az uniós jogot általában semmibe vevő lengyel és magyar kormány decemberben a hétéves költségvetés vétójával fenyegette meg a többieket.

Mint utaltunk rá, az Európai Tanács tagjai a soros elnöki tisztséget betöltő németek nyomására engedtek a zsarolásnak és elvtelen kompromisszumot kötöttek. Az EiT december 11-i állásfoglalásával szűkítette a jogállami rendelet alkalmazhatósági körét és a bizottsági eljárások megindítását is elnapolta. Arról pedig azóta sem beszél senki, hogy a döntés eleve jogsértő volt, miután az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSZ) szerint az állam- és kormányfők nem alkothatnak vagy módosíthatnak jogszabályokat. A Bizottság ennek ellenére meghátrált, amikor úgy határozott, hogy az EiT instrukciói szerint jár el és a rendelet majdani alkalmazásához külön iránymutatást készít. Ez újabb jogsértés, mert a rendelet az Európai Unió legmagasabb szintű belső jogforrása, amelynek bizottsági „magyarázatára” nincs jogi lehetőség. Ahogy az Európai Tanács nem módosíthatja, ugyanúgy az Európai Bizottság sem értelmezheti – a tartalmat megváltoztatva – egy már elfogadott rendelet alkalmazási körét.

Parlament kontra Bizottság

Minden uniós rendelet elfogadását bonyolult egyeztetések sorozata előzi meg. Az EP, a Tanács több olvasatban is tárgyalja a bizottsági szakértők által készített tervezeteket és mindez addig folytatódik, amíg a rendelet végül megszülethet. A legnagyobb pártok képviselői (néppártiak, szocialisták, zöldek, liberálisok) már a parlamenti bizottsági ülések során is tiltakoztak a lengyel és magyar vétófenyegetés miatt. Elfogadhatatlannak tartották, hogy a helyreállítási alapban és a költségvetésben tervezett 1800 milliárd euró sorsa éppen a járvány egyik csúcspontja idején bizonytalanná vált. A Bizottságnak a rendelet értelmezésére irányuló „vállalását” jó fél évvel később, a július 8-i állásfoglalásban is – a diplomáciában sokat mondó – sajnálattal fogadták. Az EP udvariasan emlékeztetett arra is, hogy a Bizottságnak „teljes mértékben függetlennek” kell lennie, ezért utasításokat még egy másik uniós szervezettől (értsd Európai Tanács) sem fogadhat el. Apróságként azt is megemlítették, hogy a Bizottság – legalábbis a Szerződés szerint – „az Európai Parlamentnek tartozik felelősséggel.”

Az EP természetesen nem csak bírálhat. Miután a Tanáccsal társjogalkotóként maga is részt vett a jogállami rendelet megalkotásában, van felhatalmazása arra, hogy a Bizottság számára elvárásokat fogalmazzon meg. A július 8-i állásfoglalás részletesen leírja, hogyan kell értelmezni a jogállamiság megsértését, s hogy a majdani eljárásokban mi az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) vagy az Európai Ügyészség szerepe. Értelmezik az uniós költségvetés védelmének elveit, és arra is kitérnek, hogy a pénzmegvonással csak a jogsértő kormányokat szabad büntetni. A támogatottak ugyanis ilyen esetekben sem kerülhetnek hátrányos helyzetbe.

Az Európai Parlament a mostani fellépéséhez a napi politikától távol álló, nemzetközi hírű jogtudósok segítségét is kérte. Daniel Freund, zöld-párti képviselő és kollégái megbíztak egy munkacsoportot, hogy – Kim Lane Scheppele, az amerikai Princeton Egyetem alkotmányjogászának vezetésével – a jogállamiság magyarországi helyzetéről elemző tanulmányt készítsenek. Az eredmény több mint lesújtó. A Scheppele-jelentés szerint Magyarországon nem megfelelő az ügyészség működése és megkérdőjelezhető a bírák függetlensége. A közbeszerzési rendszer „komoly problémákkal” küzd, és az eljárásokban bizonyítható a „haveri kapcsolatok” (cronyism) jelenléte. Az elemzés adatai szerint az OLAF az EU tagállamai közül a legtöbb pénzügyi szabálytalanságot 2019-ben Magyarországról jelentette.

EP és Polexit?

Az Európai Unió érthető okokból elfogadhatatlannak tartja a bírák függetlenségének felszámolására irányuló nemzetállami politikát. A „kormánypárti” lengyel alkotmánybíróság 2021 júliusában azzal sokkolta az európai közvéleményt, hogy újabb, jogi szempontból botrányos lépésre szánta el magát. AZ Európai Unió Bírósága (EUB) korábban úgy döntött, hogy a lengyel legfelsőbb bíróság úgynevezett fegyelmi kamarájának működését fel kell függeszteni, miután annak függetlensége nem biztosított. A lengyel alkotmánybírák minderre azzal válaszoltak, hogy az EUB álláspontját minősítették "alkotmánysértőnek". Ráadásul Morawiecki miniszterelnök annak mielőbbi kimondását kezdeményezte, hogy a lengyel nemzeti jog elsőbbséget élvez az uniós joggal szemben.

A kommentárok a lengyel kormány politikai szándékait találgatják, miután a tagállamok által aláírt csatlakozási szerződések alapján nem kérdőjelezhető meg az uniós jog elsőbbsége. Az EU jövője szempontjából mindenképpen biztató, hogy az EP legfontosabb frakcióvezetői ezúttal is az elsők között szólaltak meg. A néppárti Manfred Weber volt a leginkább szókimondó: szerinte a lengyeleknek tudniuk kell, hogy kormányuk politikája az ország Unióból való kilépéséhez (Polexit) vezethet. Augusztus első napjaiban az látható, hogy a lengyel alkotmánybírák – politikai megrendelésre készülő – döntéseit nem érdemes túl komolyan venni. Weberék nyilatkozata után Andrzej Duda elnök is stílust váltott. Immár szükségesnek látja, hogy módosuljanak a bírák „fegyelmezéséről” szóló lengyel jogszabályok. Jó lenne, ha legalább az EP-ben a jogállamért tenni is akarók maradnának többségben.