Az 1990-es évek óta követem a magyar városfejlesztés kacskaringós útjait kívülről, Németországból, néha – ha megkérdeznek – egy-két tanáccsal szolgálva a magyar kollégáknak. Mindig kínosan próbáltam arra vigyázni, hogy sose kerüljek a nyugatról jött „megmondóember” szerepébe – a magyar kollégák éppen elég okosak és jól képzettek ahhoz, hogy erre ne legyen szükségük. Tanácsaimat is inkább az elvi – pl. bizonyos jogi és adminisztratív – kérdésekben fogalmazom meg, a tapasztalatcsere szintjén; konkrét helyszínekhez, többnyire kellő helyismeret híján, nem szoktam hozzászólni.
Ettől most mégis kénytelen vagyok eltekinteni, mert a Rákosrendező ügye kiverte nálam a biztosítékot. Összehasonlításként - több évtizedes itteni köztisztviselői munkám alapján - Németországot hozom fel, de pl. Svájcban is nagyon hasonló a helyzet.
Tehát: adva van egy jókora, központi fekvésű vasúti barnamező. Kézenfekvő, hogy a Főváros és annak kerületei – együttműködve valamennyi érintettel, elsősorban a város lakóival, de természetesen az állami szervekkel is – közösen gondolkodjanak annak hasznosításáról, majd együtt lássanak neki a megvalósításnak. Ehelyett mi történt? A magyar kormány honlapján 2024. január 11-én megjelent egy nem különösebben feltűnő, mondhatni ártatlan hír, „Gazdasági együttműködésről szóló megállapodás” címen, melyben a Külgazdasági és Külügyminisztérium egy „Magyarország Kormánya és az Egyesült Arab Emírségek kormánya közötti gazdasági együttműködésről” kötendő megállapodás véleményezésére ad lehetőséget, mégpedig egyhetes (!) határidővel. (A szöveg a kormany.hu dokumentumtárában olvasható, a fenti cím alatt.)
A megállapodás 1. mellékletének 3. cikke tartalmazza, hogy a felek megállapodtak egy „konkrét projektről”, amely nem más, mint „Rákosrendező állomás területének vegyes célú ingatlanfejlesztéseként történő fejlesztése (a továbbiakban: ’Projekt’)”. A megállapodás szerint a magyar kormány többek között vállalja a „szükséges állami infrastrukturális fejlesztéseket” (út, vasút, metró), mégpedig „legalább 800 millió EUR becsült összeg erejéig” (vagyis a magyar fél kötelezettségének csak az alsó határa van meghatározva!), míg a projektet megvalósító gazdasági szervezetet („jogalany”) az Emirátusok kormánya arra „ösztönzi”, hogy „a Projekt keretében 5 milliárd EUR összegű beruházást valósítson meg”.
A kötelezettségek ilyetén elosztása már eleve meglehetősen egyoldalú, és a külső szemlélő akaratlanul is felteszi magában azt a kérdést, hogy: mi a jó ebben Magyarországnak? A 3. cikk bevezető mondatában szerepel az a kitétel, hogy a felek „az állampolgárok jólétének prioritásaival kapcsolatos közös megbeszéléseket követően” kötötték a megállapodást – ez szépen hangzik, de a magyar kormány mikor, hol, hogyan konzultált a projekt kapcsán az állampolgárokkal jólétük prioritásairól? Mindenesetre ez aligha lehetett az egyhetes véleményezési határidővel kibocsátott közlemény, már csak azért sem, mert a 3. cikk b) pontjában a kormány azt a szándékát is közölte, miszerint a „Projektet nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházásnak minősíti”. Mint tudjuk, ez a Pál utcai típusú „einstand” klasszikus esete, amellyel a helyi önkormányzatokat kizárják a helyi építési szabályzat megalkotásából, és kizárólag a kormány, illetve a kormány által kijelölt hatóság határozza meg, hogy mi fog történni.
A Magyar Urbanisztikai Társaság (MUT), amely a magyar településfejlesztés és -rendezés, valamint a területi tervezés szakmai szereplőit képviseli, január 18-án állást foglalt a Rákosrendező ügyében (elolvasható a MUT honlapján). Eszerint a „MUT alapvetően üdvözli azt a törekvést, hogy (...) a rozsdaövezetek a városfejlődés új katalizátoraiként megújuljanak és ehhez piaci befektetők is bevonásra kerüljenek.” Alapvető elutasításról tehát szó sincs, a MUT viszont arra is utalt, hogy koncepcionális fejlesztési terv szükséges. „A fejlesztéssel létrejövő városrésznek szervesen kapcsolódnia kell a meglévő városi funkciókhoz (nem jöhet létre zárványként, »luxus szegregátumként«), valamint többféle funkciót kell megfelelő arányban tartalmaznia (nem kizárólag lakó- vagy éppen irodaházakat).”
A MUT több konkrét, szövegszerű javaslatot is tett, eszerint „a Magyar Kormány a fővárosi és a kerületi önkormányzattal egyetértésben telepítési tanulmánytervet” kell, hogy készíttessen, „melyben tisztázza a nagyléptékű, várhatóan évtizedes időtávlatban megépítendő létesítményeket, (...) illetve az egyes területrészek beépítési jellemzőit, (...) valamint világörökségi és környezetvédelmi hatásvizsgálatát is.” Eljárási szempontból a MUT a megvalósítást segíteni hivatott közös bizottság felállítását javasolta, ebben a formában: „A Magyar Kormány a közös bizottság, ill. a szükség esetén felállítandó albizottságok magyar fél által delegált tagjai közé felveszi a Fővárosi Önkormányzat és az illetékes fővárosi kerületi önkormányzatok által kijelölt tagot.”
Magyarán: ha már az „einstand” el van határozva, akkor az önkormányzatokkal legalább beszéljenek. Minimumként a MUT azt kérte, hogy ha már a fentiek magába a megállapodásba nem kerülhetnek be – ha pl. a másik szerződő fél ehhez nem járulna hozzá –, akkor mindez legalább szándéknyilatkozatként a ratifikációs törvényjavaslat indoklásának legyen része.
Rövid leszek: a parlamentnek benyújtott törvényjavaslatba ebből egy árva szó sem került bele – sem magába a megállapodásba, sem az indoklásba. Kívülről szemlélve ezt kizárólag a hatalmi gőg és pimaszság jeleként lehet értelmezni. Németországban pl. hosszú évtizedek óta az a szokás, hogy települési és területi ügyekben folyó jogszabályalkotásnál jóval hosszabb határidővel hallgatják meg az érintett szakmai szervezeteket, és amennyiben a kormány nem veszi figyelembe a javaslataikat, akkor erről részletes írásos indoklás készül, amely esélyt ad a szervezeteknek, hogy szükség esetén a parlamenti tárgyalások kezdetén közvetlenül a képviselőkhöz forduljanak.
Mielőtt a magyar kormány méltatlankodni kezdene, hogy „de hiszen mi mindenkit meghallgatunk, nem csak a szervezeteket!”, ehhez még két megjegyzés. Egyrészt az adott esetben láttuk, mit ér egy ilyen pro forma meghallgatás. Másrészt Németországban egyszerűen nincs olyan, hogy az érintett önkormányzatot és ezzel az állampolgárok részvételét „csak úgy” kiradíroznák a folyamatból, mert ez alkotmányellenes lenne. A német alaptörvény (Grundgesetz – GG) 28. cikkének 2. bekezdése 1. mondata szerint „a települési önkormányzatoknak meg kell legyen azon joguk, hogy a helyi közösség valamennyi ügyét a törvények keretében saját felelősségükben szabályozzák” (ford. BJ).
Az idevágó törvény, az Építésügyi törvénykönyv (Baugesetzbuch – BauGB) pedig a településrendezést egyértelműen a települési önkormányzatok hatáskörébe utalja – olyan, hogy „nemzetgazdasági szempontból kiemelt beruházás”, egyszerűen nincs. Hogy félreértés ne legyen: természetesen az országos jelentőségű infrastruktúra (autópálya, vasút, magasfeszültségű vezetékek) megvalósítására külön jogszabályok vonatkoznak, és ezekről állami hatóságok döntenek, az eljárásban azonban a települési önkormányzatoknak méltányos részvételt és jogorvoslati lehetőséget biztosítanak.
Egyetlen esetben fordult elő, hogy egy város önkormányzatiságát korlátozták: amikor a szövetségi parlament és kormány Bonnból Berlinbe költözött. Akkor az elhelyezésükre egy – kissé az egykori budapesti közmunkatanácshoz hasonló – vegyes bizottságot alkottak a szövetségi köztársaság és Berlin küldötteiből, amelyben ha valamely kérdésben nem született megegyezés, akkor az utolsó szó a szövetségi államé volt. Ez azonban egy precedens nélküli történelmi szükséghelyzet megoldása volt, hiszen a fővárosi funkciókat kellett biztosítani a német megosztottság felszámolásakor – sem előtte, sem utána nem történt hasonló. Ezenkívül itt kizárólag közberuházásokról volt szó, nem a magántőke befektetéséről.
Eljátszottam a gondolattal, hogy a német szövetségi kormány elad Berlinben egy vasúti barnamezőt mondjuk a Vandál vagy a Piréz Köztársaságnak azzal, hogy majd ő, a kormány elintézi a vandálokkal - esetleg pirézekkel -, mi fog ott épülni, anélkül, hogy egyáltalán megkérdezné Berlin megfelelő testületeit és az ottani kerületeket, a lakosságról nem is beszélve. Valahogy nem sikerült ezt elképzelnem: a szövetségi alkotmánybíróság úgy vágná ki a kormányt, hogy a lába sem érne földet. Valójában a német kormánynak a legrosszabb lázálmában sem jutna ilyesmi az eszébe...
Magyarországon azonban, ahol láthatóan eszébe jut, ha jogi útra terelődne az ügy, a bíróság feltehetően még arra is utalna, hogy a megállapodásban az előírt európai stratégiai környezeti vizsgálatról szó sem esik. A kormány talán azzal érvelne, hogy a vandálok, de még a pirézek sem EU-tagok, és különben is, a külügy intézi az egészet - mintha a barnamező területen kívüli lenne. Igaz is, akkor minek ezzel szórakozni?
Elvben a magyar Alaptörvény is ismeri a helyi önkormányzatiságot. A 31. cikk 1. bekezdése kimondja: „Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek”. A baj „csak” az, hogy óriási különbség van az alkotmány szövege és az alkotmányos gyakorlat között: az önkormányzatok intézményfenntartói jogait már alaposan megnyirbálták, és egyre erősebb a központosítási törekvés. A 2006-ban bevezetett, és eredetileg a friss EU-csatlakozás után az uniós támogatással megvalósuló beruházások minél gyorsabb lebonyolítására kitalált „nemzetgazdasági szempontból kiemelt beruházások” körét közben egyre inkább tágították (és az új építészeti törvény 193.-201. paragrafusaiban ezt továbbra is folytatják).
Az Átlátszó hírportál 2002 áprilisi összeállítása szerint csak 2018-2022 között és csak Budapest területén 160 beruházást nyilvánítottak „kiemeltnek”, Pest megyében 87-et. Tudtommal hasonló gyakorlat és erre felhatalmazó jogszabály egyetlen demokratikusan és jogállamian berendezkedett európai országban sincs. Világos, hogy ez a gyakorlat súlyosan aláássa az alkotmányosság szellemét, akkor is, ha furcsa módon ezt eddig egyetlen alkotmányos szerv sem vélte az Alaptörvény betűjébe ütközőnek - holott a gyakorlat diktatórikus, kiszámíthatatlan és áttekinthetetlen.
Amíg ez nem változik, addig sajnos Magyarországon a helyi önkormányzatiság egyik alappillére – a településrendezés mint helyi közügy – az összeomlás határán van, ez pedig nemcsak valami absztrakt jogi elmélkedés, hanem súlyosan csorbítja az érintett állampolgárok jogait. Innen, kívülről csak szurkolni tudok Budapestnek és egész Magyarországnak, hogy ez mielőbb megváltozzon.
A szerző címzetes egyetemi tanár, a német szövetségi városfejlesztési minisztérium nyugalmazott tisztviselője, várostervező.