Az új hatalomnak szembe kell néznie a kormányzási struktúra alapvető kérdéseivel, amelyek között kiemelt helyet foglal el az önkormányzatok ügye.
A rendszerváltás egyik első politikai intézkedéseként 1990-ben létrejöttek a tényleges helyi önkormányzás alapjai. A települési önállóságra épülő többszintű kormányzási rendszer feltételei – közigazgatási struktúra, közszolgáltatási módszerek, területfejlesztési intézmények, finanszírozási technikák – az első évtized során fokozatosan alakultak ki. A decentralizált modellben azonban hamar felmerült a területi-igazgatási rendszer két alapproblémája: a települési önkormányzatok elaprózottsága és a középszintű, területi önkormányzatok helyének bizonytalansága.
Ezek kezelésére több irányban indult meg az átalakulási folyamat, amely az új évezred első évtizedében a kistérségi társulási modellben és a régiókra vonatkozó elképzelésekben csúcsosodott ki. Ez az irány ígéretes eredményekkel kecsegtetett, különösen a kistérségek vonatkozásában, politikai egyezség hiányában azonban nem sikerült a közigazgatás és a közszolgáltatások minden területén törvényesíteni.
2010 után a kétharmados legitimitású új hatalom a gyorsan végrehajtott erős centralizációval éppen az önkormányzatiság alappilléreitől fosztotta meg a helyhatóságokat, a települési és a megyei önkormányzatoktól elvéve helyi jelentőségű feladatokat és döntési hatásköröket és a hozzájuk tartozó pénzügyi forrásokat. Néhány évvel később kötelező befizetésekkel (szolidaritási hozzájárulás) tovább korlátozta az önkormányzatok pénzügyi önállóságát. Mindezeken túlmenően felszámolták a regionális fejlesztési rendszert, a városfejlesztésebe való felső beavatkozások pedig minden korábbinál kiterjedtebbé váltak a kiemelő rendeletekkel.
A KÖZSZOLGÁLTATÁSOK ÖNKORMÁNYZATI IRÁNYULTSÁGÚ ÁTALAKÍTÁSA. Most a kihívás az, hogyan lehet az önkormányzatiságot újra megteremteni úgy, hogy közben a funkciók és feladatok ellátása hatékony legyen, biztosítva egyúttal az érintettek részvételét és rendszer ellenőrizhetőségét is. A területi szintek problémáit is kezelni kell, hogy ne termelődjenek újra az 1990-es területi-igazgatási rendszerrel létrehozott ellentmondások.
Ennek a komplex témakörnek az áttekintésére vállalkozott a Budapest Kör február 23-án megrendezett találkozóján. A moderált kerekasztal beszélgetés szakértői Horváth M. Tamás, Lányi András, Pálné Kovács Ilona, Péteri Gábor, Szegvári Péter, Tosics Iván és Váradiné Naszályi Márta voltak. Ez az írás az elhangzott vélemények összefoglalása.
MILYEN IRÁNYBA INDULJON EGY ÖNKORMÁNYZATI REFORM? Egy erős önkormányzati rendszerben biztosítani kell a különböző szinteken a döntéshozás szabadságát, a funkciók megfelelő körét és az ezeknek megfelelő pénzügyi önállóságot. Utóbbira garanciát elsősorban a nagyobb saját források és a központi költségvetési bevételek megosztása biztosít. Az állami hozzájárulások és költségvetési támogatások rendszerét a feladatfinanszírozás megújításával kell átalakítani.
HELYI RÉSZVÉTEL. Egy decentralizált rendszerben a hatalom gyakorlását meg kell osztani a képviselő testület, a szakhatóságok és a civilek között. E szereplők egymásra hatásával lesz kiegyensúlyozott a működés, amelyben a helyi részvétel biztosítja az ellenőrzés lehetőségét. A helyi politikával szemben gyakran tapasztalt érdektelenség, illetve bizalmatlanság magától oldódna, ha a polgárok azt tapasztalnák, hogy az ott születő döntéseknek valódi tétje van, az önkormányzatok nem kényszerpályán mozognak. A döntéselőkészítés és döntéshozatal teljes folyamatának nyilvánossága pedig nemcsak az önkormányzatok iránti bizalmat erősíti, hanem a részvételi hajlandóságot is növeli, és a közreműködőket mind a civil, mind a hatósági oldalon felelősségteljes viselkedésre ösztönzi.
TÁRSULÁS, EGYÜTTMŰKÖDÉS. A méretgazdaságosság szempontjából kulcsfontosságú az önkormányzatok közötti együttműködés. Ennek kézenfekvő térbeli keretéül szolgálnak a funkcionális várostérségek (a városok és vonzásterületük együtt tervezése) és a kistérségek, mind az alapfokú, mind a középfokú szolgáltatások, továbbá a közigazgatási, hatósági feladatok számára.
Az együttműködések optimális léptéke csak egyedi elemzések és a helyiek véleményének megismerése alapján alakítható ki, törvényileg formált keretek között, de megadva a helyben leginkább megfelelő változat megválasztásának lehetőségét. Egy rugalmas társulási rendszer vázát megalkotva és határidőket megszabva engedni kell, hogy a helyi szereplők maguk határozzák meg a helyi adottságokhoz legjobban illeszkedő megoldásokat.
KAPACITÁSOK FEJLESZTÉSE. Az önkormányzatiság erősítése csak akkor lehetséges, ha képessé tesszük az önkormányzati vezetést, a hivatalokat a feladatok professzionális ellátására. Ebben a társulások segíthetnek, de az is biztos, hogy a kivéreztetett önkormányzati rendszer tőkeinjekcióra szorul, nemcsak a szolgáltatási feladatok vonatkozásában, hanem a döntéshozás erősítésére is - szakmai segítséggel, jó szakemberekkel, korszerű hivatali hátteret megteremtve. Erősíteni kell az önkormányzati képzés, kutatás, szakmai elemzések kapacitási hátterét.
TÉRKÉPRAJZOLGATÁS HELYETT. A középszint tekintetében - a korábbi területi reformelképzelések kudarcát elkerülendő - nem kellene azonnal térképeket rajzolgatni. Különösen problematikus lenne a vonzónak tűnő regionális átalakítással kezdeni, mivel a régiók száma, határai, székhelyei tekintetében nemcsak szakmai, hanem éles politikai viták is prognosztizálhatók. Egy új regionális rendszer kialakítása ezért mindenképpen hosszabb előkészítést igényel, vagyis közép- vagy hosszútávú feladatnak tekinthető.
Első lépésben a nagyobb kapacitással rendelkező önkormányzatoknak (kis)térségeiket illetően, és a megyei önkormányzatoknak kellene megadni az esélyt, hogy megújulva, megerősödve újra betöltsenek egyes közszolgáltatási, fejlesztési, koordinációs funkciókat. A periférikus, vidékies, kistelepülési dominanciájú térségekben a nagyobb léptéket átfogó kormányzati megoldási formák különösen jelentős segítséget nyújthatnak.
HOGYAN KELL A VÁLTOZÁST ELÉRNI? ÁTMENETI INTÉZKEDÉSEKKEL AZONNAL meg kell teremteni a mai önkormányzati rendszer működőképességét, biztosítva a kiszámíthatóságot és tervezhetőséget. Az önkormányzati finanszírozást meg kell reformálni, a jövőbeni feladatmegosztáshoz illeszkedve. A közös központi-helyi ellátási felelősség érvényesülését legjobban az adóbevételek megosztása biztosítja. Szükséges a személyi jövedelemadó egy részének helyi szintre való átengedése, és a korábban elvett gépjárműadót újra települési költségvetési bevétellé kell tenni.
A saját források között a helyi iparűzési adó túlsúlyát csökkenteni kell. A valós önkormányzati elszámoltathatóságot biztosító helyi adók, elsősorban az értékarányos építményadó szerepét növelni kell. A rezsistop rendszerének radikális átalakítása során a helyi szolgáltatási díjszabályozási hatásköröket növelni kell.
A feladatfinanszírozás ma alkalmazott módszereit újra kell tervezni. Ezek ugyanis már nem követik megfelelően a nyújtott szolgáltatások költségeit, rossz helyi érdekeltséget teremtenek és szükségtelenül korlátozzák a helyi költségvetési önállóságot. Az önkormányzatok közötti bevételi különbségek mérsékléséhez a szolidaritási hozzájárulás rendszerét át kell alakítani.
Az önkormányzat hitelképességét nem jól tükrözi a hitelfelvétel korlátozására alkalmazott mutató. A központi hitelengedélyezés is egyszerű politikai eszközzé vált mára, ezért ebben a formában nem tartható fenn.
Fel kell számolni a települések fejlesztésébe való felső beavatkozások (kiemelő rendeletek) szisztémáját. El kell kezdeni az államigazgatás elválasztását az önkormányzati jogköröktől, újonnan kell meghatározni a szakhatóságok, az önkormányzatok és a civilek jogait, szerepeit. Kormányhivatal helyett államigazgatási hivatal működjön, amelyik nem politikai meghatalmazottként, hanem a jogi és szakmai racionalitást követve ellenőrzi és segíti az önkormányzatokat.
A 2029-ES HELYI VÁLASZTÁSOKIG FOKOZATOSAN ELVÉGZENDŐ FELADATOK. Újjá kell szervezni a nagy közszolgáltatási rendszereket. Így az oktatás, egészségügy, szociális ellátás szakmai céljait átgondolva kell meghatározni - figyelembe véve a méreteket, kapacitásokat -, mi legyen a helyi önkormányzatok szerepe. A szolgáltatás-szervezést rugalmasan el kell választani a települési önkormányzatiságtól, például kistérségi szinten szervezve egyes közszolgáltatásokat, oly módon, hogy az érintett önkormányzatok felügyeleti szerepet kapnak.
Fokozatosan sor kerülhet egy új közigazgatási rendszer alapjainak kialakítására is. Ez olyan integrációs modellekre épülhet, mint például az ösztönzött kötelező társulások, amelyeknek lehet többségi alapon működtetett kényszer-eleme is (de minden településen megtartva a választott testületeket). Szakmai és politikai vitát kell szervezni a közigazgatási középszint alternatíváinak megvitatására.
A fővárosi önkormányzati rendszer korszerű átalakítása érdekében szükséges egy olyan önkormányzati és közigazgatási rendszer kialakítása, amelyben a hatalmi pontokat és az ezzel együttjáró döntési kompetenciákat úgy alakítják ki, hogy az autonóm cselekvést az együttműködés váltja fel, az egymással konkuráló intézmények nem bénítják meg egymást. Emellett Budapest és térsége együttes tervezésére és fejlesztésére, valamint a településüzemeltetés és -igazgatás közös elvek mentén történő menedzselésére létre kell hozni a nemzetközi gyakorlatban már létező, az önkormányzati autonómiára épülő együttműködési formákat és intézményeket, amelyek biztosíthatják a fővárosi metropolisz térség partnerségen alapuló hatékony működését és fejlesztését.
A DÖNTÉSHOZÁS MENETE. A feladatok államosítása, a finanszírozási mozgástér szűkítése jellemzően alacsonyabb jogszabályi szinten, azaz kormányrendeletekkel ment végbe. Még kétharmados politikai hatalom hiányában is sokat lehetne tenni az önkormányzatok rehabilitálásáért. Nagyon hamar meg kell teremteni az országos politikusok, az önkormányzati szövetségek és a szakma (kutatók, elemzők) közötti egyeztetések állandó fórumát.
Mindebben az önkormányzatoknak és szövetségeiknek kezdeményező szerepet kell játszaniuk, felismerve, hogy tényleges legitimációjuk és a választóikhoz való közelségük felhatalmazza őket arra, hogy határozottabban lépjenek fel a mindenkori és bármilyen színezetű kormányzattal szemben. Közös érdeke a társadalomnak, hogy beleláthasson és beleszólhasson a helyi közösségi ügyekbe, mert ettől nemcsak a társadalom kohéziója növekszik, hanem a szolgáltatások minősége és költséghatékonysága is.
Alapvető kérdés, hogy a mostani turbulens időszakban mely szakmák és ágazatok lesznek a legjobban felkészültek a politika gyors befolyásolására. Ebben a “versenyfutásban” a közigazgatási, önkormányzati lobbinak egységet felmutatva erősnek kell lennie, támaszkodva többek között a 2029-ig stabil polgármesterekre, az önkormányzati szövetségekre és az újra aktivizálható szakértői háttérre.
A szerző a Budapest Kör titkára.