Előfizetés

A NER kormányzati torzszülöttje

Publikálás dátuma
2014.04.05. 08:35
FOTÓ: EUROPRESS/GETTY IMAGES/THINKSTOCK

Orbán Viktor 2009-ben elhangzott kötcsei - a centrális erőtér kialakításáról és egy nagy kormányzópárt hosszú távú hatalomgyakorlásáról szóló - beszédét sokáig nem vették komolyan. Pedig az ebben meghirdetett koncepció magyarázza mindazt, ami Magyarországon a 2010-es választások után történt.

A miniszterelnök a jelenlegi kormányzati ciklusban többször is rendszerváltásnak beillő változásokról, változtatásokról beszélt, rendszeresen a fülkeforradalomra, a választópolgárok kétharmados támogatására és egyetértésére hivatkozva, s utóbbi állítás lassan megkérdőjelezhetetlen tényként rögzült is az emberekben. Tény viszont, hogy a Fidesz 2010-ben a választásra jogosultak mintegy egyharmadának, a választáson megjelentek mintegy 53 százalékának támogatásával nyert, ami persze - a választási rendszer torzító hatásának köszönhetően - valóban kétharmados parlamenti mandátumtöbbséget biztosított a kormányerők számára. Ez azonban messze nem jelenti a magyar társadalom kétharmadának támogatását.

A kormányzati struktúrában az Orbán-kormány szintén sok mindent megváltoztatott, nem biztos, hogy előnyére, de a szokásához híven, kellő demagógiával fűszerezve. Amikor például nyilvánosságra hozták, hogy a jelenlegi parlamenti ciklusban csak nyolc minisztérium lesz, szemben a Bajnai-kormány ennél több minisztériumával, azt lehetett - talán még a csapból is - hallani, hogy mekkora költségmegtakarítást jelent majd ez. Nem vitatható tény, hogy míg a Bajnai-kormány időszakában 12 minisztérium működött, és a kormánynak 16 tagja volt (a miniszterelnökkel együtt), addig az Orbán kormány 8 minisztériuma számban valóban jóval kevesebb. Sőt a szám még a kormánytagok esetében is jóval kisebb, hiszen az Orbán kormánynak jelenleg 10 tagja van (bár volt egy rövid időszak - 2011 decembere és 2013 márciusa között -, amikor 11 volt, az egyes nemzetközi pénzügyi szervezetekkel való kapcsolattartásért felelős tárca nélküli miniszterrel).

De ha már a számoknál tartunk, akkor érdemes megnézni azt is, hogy egy adott kormányzaton belül mekkora a kormánytagokon kívüli kormányzati vezetők, az államtitkárok, a szak- vagy helyettes államtitkárok, a kormánymegbízottak és a miniszterelnöki vagy miniszteri biztosok száma. Míg a Bajnai-kormányban 20 államtitkár és 49 szakállamtitkár (ekkor ez volt az elnevezése a jelenlegi helyettes államtitkári tisztségnek), addig az Orbán-kormányban, 2013 augusztusában már 47 államtitkár és 75 helyettes államtitkár, továbbá 89 kormánymegbízott, miniszterelnöki vagy miniszteri biztos ténykedett. Egy kormányzati időszak vezető állományának, vagyis az állami vezetőinek számáról még árulkodik az az adat is, hogy adott időpontban mennyien jogosultak igénybe venni a VIP egészségügyi ellátást. 2009 januárjában (a Bajnai-kormány idején) 175 fő volt jogosult a VIP egészségügyi ellátásra, 2013 júliusában viszont már 311. A szám majdnem a duplájára nőtt.

Bár az állami vezetők juttatása nyilvánvalóan nagyobb teher a költségvetésre, mint az átlag köztisztviselők bére, az állami vezetői létszám növekedése még nem is lenne akkora probléma, amennyiben ez idő alatt a kormányzati apparátus létszáma csökkent volna. Csakhogy még nőtt is. Vagyis a kormány megalakulásakor meghirdetett, kisebb létszámú, olcsóbb közigazgatás csak virtuálisan, kizárólag a minisztériumok számának csökkenésében valósult meg, de az államháztartásban semmilyen megtakarítást nem eredményezett. Az igazi probléma mégsem ez, hiszen csak egy felszínes látlelet, illetőleg egy újabb bizonyíték arra, hogy a kormánypropaganda hogyan próbálja meg egy virtuális valósággal átverni a közvéleményt.

A mamutminisztériumokat azonban úgy hozták létre, hogy különösebb előzetes szakmai végiggondolás nélkül egybeolvasztották a korábbi, különálló és működő minisztériumokat. A Nemzetgazdasági Minisztériumba például hatáskörként bevitték a gazdasági szabályozást, a gazdasági stratégiaalkotást, a foglalkoztatáspolitikát, a tervkoordinációt, az adó- és pénzügyeket és a költségvetés kérdéseit, vagyis lényegében a volt Pénzügyminisztériumot összerakták a Munkaügyi Minisztériummal, kicsit "megfűszerezve" az egészet a valamikori, a rendszerváltozás előtti Országos Tervhivatallal is. Az Emberi (korábban Nemzeti) Erőforrások Minisztériuma magában foglalja a felsőoktatást, a szociálpolitikát, a társadalmi felzárkóztatást, az egyházügyet, a civil és nemzetiségi ügyeket, a kultúrát, valamint mintegy "mellékesként" még az egészségügyet is, vagyis az Egészségügyi Minisztériumot összeolvasztották a Művelődésivel, megspékelve még egyéb feladatokkal is.

Bár az Orbán-kormány (egyébként nagyon helyesen) visszaállította a közigazgatási államtitkári és a helyettes államtitkári funkciót, s ezekkel a szakmai vezetőkkel létszámilag jól ki is bélelte az egyes tárcákat, ennek ellenére a minisztériumok szakmai irányítása e szakmai vezetők által sem tudott megvalósulni. Még az olyan, korábban már bizonyítottan kiváló közigazgatási vezető is, mint Jávor András (az Emberi Erőforrások Minisztériumának közigazgatási államtitkára) számára is - minden erőfeszítésére ellenére - részben megoldhatatlan feladatot jelentett a tárcája szakmai munkájának koordinálása.

A gondokat az is tetézte, hogy csak formálisan állították vissza a közigazgatási államtitkári tisztséget. E szakmai vezetők igazából nem kapták meg azt a döntési kompetenciát, illetőleg a politika legmagasabb szintjéről, a miniszterelnöktől azt a támogatást, amivel még az Antall-kormány időszakában is rendelkeztek. Ráadásul épeszű ember nem is gondolhatta komolyan, hogy az ennyire szerteágazó hatáskörű minisztériumok tevékenységét egy ember szakmailag koordinálhatja. Ehhez járult még az is, hogy a több tárcánál a közigazgatási államtitkár feladat- és hatásköre a tárcát vezető erős politikai személyiség hatására kimerült - kis túlzással - a WC-papír mennyiségének megrendelésében, vagyis a tárca funkcionális működtetésében.

A legnagyobb problémát az jelentette, hogy a kormánydöntések már az előkészítés stádiumában is olyan politikai döntésként jelentkeztek, amelyek szakmai alapon megkérdőjelezhetetlenek voltak. A politika - eleve meggyőződve a meghozandó döntés társadalmi igazságosságáról és helyességéről - egyre kevésbé igényelte a közigazgatási apparátus szakmai előkészítő tevékenységét, a szakmai egyeztetéseket. Ezeket a politika felesleges és időt rabló nyűgként kezelte, aminek eredményeként a törvénytervezetek alapvetően már nem is a közigazgatás keretein belül, megfelelő szakmai előkészítés, egyeztetés, valamint netán - a jogalkotási törvény által kötelezően előírt - hatástanulmányok alapján készültek, hanem nagyon jó pénzért a haveri ügyvédi irodákban.

Ennek köszönhetően az egyes törvénytervezetek valóban pár nap alatt - de akár pár óra alatt - el is készültek. Ezek az ügyvédi irodák azonban szakmailag - sem a szabályozandó tárgyat illetően, sem kodifikációs szempontból - nem voltak erre felkészülve. Hiába jogász ugyanis valaki, attól még nem biztos, hogy jogszabályt is tud készíteni. A kodifikáció külön szakma, amely speciális szakmai felkészültséget és tapasztalatot igényel, amivel ezek az ügyvédi irodák egyáltalán nem rendelkeztek. Így aztán jogalkotási fércmunkák keletkeztek, amiket egyéni képviselőkkel önálló indítványként nyújtattak be, gyakran úgy, hogy az erre kijelölt, szerencsétlen képviselő még az általa benyújtott törvényjavaslat címét sem ismerte, nem hogy a szabályozás tartalmát.

Ha pedig a jogszabálytervezetek a közigazgatási apparátusoknál vagy közreműködésével készültek, jelentős részüket is önálló képviselői indítványként terjesztették be a parlamentnek, mert így elkerülhető volt a hatástanulmány, valamint a szakmai és társadalmi egyeztetés hiányának számon kérhetősége. A jogalkotáshoz és a jogalkalmazáshoz egy kicsit is értők általános véleménye az, hogy a rendszerváltozás óta soha nem volt ennyire alacsony színvonalú a jogalkotás, mint most.

A jogalkotás színvonalát azonban alapvetően az határozta meg, hogy a politikai cél és elvárás minden szakmai szempontot felülírt. Így születhettek meg az ezeréves, még a római jogból származó alapjogelvet, a hátrányos következménnyel járó, visszaható hatályú jogalkotás tilalmát semmibe vevő jogszabályok. Valamikori római jogi professzorom, Brósz Róbert forog a sírjában, mert biztos vagyok benne, sosem gondolta volna, hogy valaha is lesz olyan jogász, aki képes lesz ilyen jogszabályt készíteni. Ha módja lett volna rá, akkor ilyen emberből (beleértve a jelenlegi kormány jogász végzettségű tagjait, élükön a miniszterelnökkel) soha nem lett volna jogász, mert már a római jogi vizsgánál befejeződött volna egyetemi pályafutásuk.

A jogalkotás színvonalától függetlenül is határozottan kijelenthető, hogy a közigazgatás szakmai presztízse az elmúlt években fokozatosan csökkent, és jelenleg mérhetetlenül alacsony szinten áll. Ez legkevésbé a közigazgatásban még hírmondóként megmaradt (megtűrt) régi közigazgatási szakemberek "bűne", akik a köztisztviselői pályát még élethivatásként kezdték el, és a munkájukat - a politikai szimpátiájuktól függetlenül - a mindenkori kormány iránti szakmai lojalitással, köztisztviselőhöz méltóan végezték.

A távozókat, az eltávolítottakat felváltották a politikailag megbízható káderek, ami az elmúlt években a kiválasztás és a hierarchiában való előremenetel elsődleges és legfontosabb feltétele lett. A központi közigazgatásban pedig már az 1980-as évek közepétől az alkalmazási feltételeknél a politikai megbízhatóságot megelőzte a szakmai alkalmasság. Ám ezen a területen (is) visszatértünk az "átkos" egy sötétebb korszakához, aminek köszönhetően a közigazgatásban már középszinten is tombol a politikai komisszárok szakmai inkompetenciája, természetesen kellő arroganciával társulva.

A jelenlegi hatalom már regnálásának elején kifejezésre juttatta bizalmatlanságát a régi közigazgatási szakemberi gárdával szemben. A végkielégítéseket visszamenő hatállyal 98 százalékos büntető adóval sújtó döntés nagyon sok, a közigazgatásból végkielégítéssel távozó szakembert is büntetett: több évtizedes, becsületesen végzett munkájuk után sem kaptak "pofátlan" összegű végkielégítést. Ez a döntés indította el a közigazgatási apparátus megfélemlítését, ami aztán kellő intenzitással folytatódott. Az államhatalom talán leginkább a közigazgatásban tudta becsempészni a lelkekbe a rejtélyes félelem érzetét. Sőt a hatalom ezen a téren nem is volt annyira szemérmes, nem is igazán "csempészett", hiszen elég egyértelmű intézkedéseket tett annak érdekében, hogy a köztisztviselők mindennapjait áthassa az egzisztenciális félelem.

Először is a központi közigazgatásban dolgozó korábbi köztisztviselőket átnevezték kormánytisztviselőnek, amivel érzékeltették, hogy ezentúl már nem a közt kötelesek szolgálni, hanem egy politikai testületet, a kormányt. Utána bevezették az indokolás nélküli kirúgást, ami viszont - valószínűleg a kormány nagy meglepetésére is - elvérzett az alkotmánybírósági kontrollon.

Pedig a kormány ekkorra már minden tőle telhetőt megtett azért, hogy számára politikailag lojális Alkotmánybíróság működjön. Ennek ellenére az indokolás nélküli munkáltatói felmondás lehetőségét az AB megsemmisítette, igaz, kellően fura módon, ugyanis csak egy későbbi határidővel, így lehetőséget adva a kormányzatnak arra, hogy pár hónapig még ilyen módon távolítson el embereket az apparátusból.

A rejtélyes félelem érzetének kialakulását ma az erősíti, hogy munkáltatói felmondási ok maradt a teljesen megfoghatatlan és egzaktan meghatározhatatlan "bizalmatlanság". Ha mindehhez hozzávesszük azt is, hogy bizonyos kormánytisztviselői munka elvégzésének, tisztség betöltésének alkalmazási feltétele az is, hogy a delikvens hozzájáruljon, hogy a magánszféráját - beleértve családtagjait is - akár titkosszolgálati eszközökkel és módszerekkel, a tudta nélkül is ellenőrizhessék, akkor már érthetővé válik, miért érezhetően frusztráltak a közigazgatásban dolgozó szakemberek.

Röviden összegezve meg kell állapítani, a második Orbán-kormány a központi közigazgatásban sem teljesít jobban. Kormányzati szeinten a mamutminisztériumok létrehozásával torzszülött központi közigazgatás született, ami emiatt majdhogynem működésképtelen. A politika nem is tart különösebben igényt a közigazgatási szakapparátus tudására, szakmai munkájára, s ez egyértelműen megnyilvánul a közigazgatási szakemberek meg nem becsülésében és az egzisztenciális félelemben tartásában. A miniszterelnök nemrég - sürgető kérdésekre - végre elárulta a jövendő kormányprogramjának tartalmát: "folytatjuk".

Tisztelt Miniszterelnök Úr! Ha lehet kérni, akkor a központi közigazgatás terén se folytassák mindazt, amit 2010-ben megkezdtek! A Fidesz győzelme esetén persze e kérés teljesítésére nincs sok esély. A központi közigazgatás szerkezetében csak annyi változás várható, hogy a jelenlegi Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumot szétszedik egy erős, minisztériumi jogállással rendelkező kormányhivatallá és egy szűk hatáskörű, kicsi Igazságügyi Minisztériummá. Vagyis a gyakorlatilag működésképtelen mamutminisztériumi struktúra alapjaiban változatlan maradna. Bár igaz, jó lenne, ha Magyarországnak a közeljövőben ez lenne a legnagyobb problémája!

(A szerző az Antall-kormány kormányhivatalának vezetője, a Modern Magyarország Mozgalom (MOMA) elnökségi tagja)