Tudjuk, hogy a költségvetés maga a tömény politika. Az Európai Unió 2021-2027 közötti pénzügyi kerete (Multiannual Financial Framework – MFF) az előkészítés során is heves vitákat váltott ki. A főösszegek mellett úgyszólván minden eleme alkalmas arra, hogy a Fidesz már most megpróbálja manipulálni a közvéleményt.
A három – talán legfontosabb – politikai kérdés a következő: 1. Mikor szülessen meg a döntés a következő hétéves pénzügyi keretről? 2. A források megszerzését össze kell-e kapcsolni a jogállamiság követelményével? 3. Milyen legyen az új ellenőrző apparátus, amely képes megakadályozni egyes tagállamok korrupt politikusait abban, hogy az uniós pénzeket a magánvagyonuk gyarapítására használják fel?
Könnyen belátható, hogy az európai populista jobboldal miért próbálja az MFF elfogadását az EP-választásokat követő időszakra halasztani. Az ok viszonylag egyszerű: abban bíznak, hogy a szélsőjobboldali pártok a parlamenti voksoláskor a jelenlegieknél több képviselői helyet szereznek, s ez számukra kedvezőbb alkupozíciót biztosít majd a tárgyalások során. A legkényesebb politikai kérdés azonban mégis az, vajon összeköthető-e az uniós költségvetés a jogállami követelményekkel? Ez például Magyarország esetében azt jelentené, hogy a kormány a Bizottság eseti döntése alapján kevesebb pénzhez jutna annál, mint ami az elfogadott költségvetésben szerepel. A Bizottság ugyanis egy új uniós rendelet-tervezet szerint felhatalmazást kapna arra, hogy – ráolvasás helyett – immár büntessen. Pénzügyi szankciókat állapítson meg azokkal a tagállami kormányokkal szemben, amelyek semmibe veszik a jogállami értékeket.
Változások a költségvetési jogban
A tankönyvek szerint a költségvetés lényegében csak pénzügyi terv. A kiadási előirányzatok – ha a jogalkotó elfogadta a törvényt – elkölthetők, de a bevételi előirányzatok köztudottan soha nem biztosak. Az adóbevételek vagy befolynak, vagy nem. Ezért minden jogrendszer ismeri az adott költségvetési időszakra vonatkozó módosítások lehetőségét. A kiadási előirányzatokat lehet csökkenteni, felfüggeszteni (zárolni) vagy akár törölni is, ha a bevételek elmaradása ezt indokolja. Évek óta nehezen érthető, hogy az Európai Unió miért nem él ezzel a jogi lehetőséggel. A bevétel mindig annyi, amennyi (egyébként indokolatlanul kevés, miután csak az összes nemzeti jövedelem 1 százalékát teszi ki). Ám a nagyon sok pénzbe kerülő menekültügyet például hatékonyabban lehetne kezelni, s egy ilyen cél bármilyen módosítást védhetővé tenne. Komolytalan dolog, hogy egyes tagállamok – így a magyar kormány is – szerzett jogokról beszélhetnek, annak ellenére, hogy a menekültválság terheiből nem hajlandóak részt vállalni. Természetesen mindenki ismeri az okokat: a migránsozó Fidesz mostanáig élvezte az Európai Néppárt elvtelen politikai támogatását. Jogi szempontból nézve már élhettek volna a komolyabb költségvetési módosítások eszközével a válság enyhítése érdekében.
Az Európai Bizottság rendelet-tervezete azonban mintha kedvező fordulatot jelezne. „Az uniós költségvetés védelméről” szóló Javaslat ugyanis azt mondja ki, hogy 2021-től csak azok a tagállamok lesznek jogosultak az uniós forrásokra, amelyek megfelelnek a jogállami követelményeknek. A rendelet meghatározza azt is, mi tekinthető „általánossá vált hiányosságoknak” (generalised deficiencies), s ezek megállapítása esetén mi a teendő.
Az új szabályozás feljogosítaná a Bizottságot arra, hogy pénzügyi szankciókat léptessen életbe: felfüggeszthetné vagy csökkenthetné az uniós kötelezettségvállalásokat és kifizetéseket. Akár a már felvett pénzek visszafizetésére is kötelezhetne egyes jogsértő tagállamokat. A tervezet készítői arra is találtak megoldást, hogy a jogállami hiányosságok miatt elmarasztalt tagállamok ne élhessenek vissza a vétójoggal. A Bizottság határozatának a megerősítéséhez ugyanis nincs szükség egyhangú döntésre. A Tanács az elmarasztaló bizottsági határozattal egyetérthet, vagy a döntést – minősített többséggel – elutasíthatja. Az uniós jogban ezt nevezik fordított minősített többségi eljárásnak.
A magyar kormány várható ellenérvei
Az európai demokratikus pártok számára nem lehet kérdés, hogy a jogállami értékeket védeni kell. Ugyanakkor politikai realitás, hogy a választók többsége meglehetősen keveset tud az Európai Unióról. Ennek látványos, de egyúttal igen tanulságos bizonyítéka a Brexit-népszavazás eredménye. Az Európa-ellenes demagógia mostanában kiválóan működik, és nem lehet kétséges, hogy a költségvetési vitában is beindul majd. Arra azonban a demokratikus ellenzéknek készülnie kell, hogy jogi ellenérvek is felmerülnek.
Az első mindjárt a jogalap kérdése. Vajon van-e egyáltalán hatásköre a Bizottságnak költségvetési kérdésben dönteni, amikor az Unió éves büdzséjét az Európai Parlament és a Tanács határozza meg? Az uniós jogászok találékonyságát dicséri, hogy a tervezet az Európai Unió működéséről szóló szerződés 322. cikkére épül. Ez a költségvetés „végrehajtására” vonatkozik, s a Bizottság végrehajtási kérdésekben hozott döntéseihez nem szükséges valamennyi tagállam egyetértése.
Ellenérv lehet a szubszidiaritás elve is, amit minden uniós jogalkotás esetében kötelező figyelembe venni. Ennek lényege, hogy uniós beavatkozás csak akkor lehetséges, ha az adott kérdés a tagállamok szintjén nem szabályozható megfelelő módon. A valóságban azonban a szubszidiaritás elve objektíve nem sérülhet, miután az „uniós költségvetés végrehajtásáról” szóló pénzügyi szabályokat a tagállamok szintjén technikailag sem lehetne megalkotni. Nincs szükség jogi végzettségre annak belátásához, hogy például az elszámolások végzéséről és ellenőrzéséről nem alkotható 27 féle jogszabály.
Fontos vitapont lehet a tervezetben szereplő „általánossá vált hiányosságok” azonosítása is. Az uniós jogalkotók szerint ez a helyzet olyan tagállamok esetében áll fenn, amelyek például nem garantálják a bíróságok függetlenségét. Ez ugyanis a minimális biztosítéka annak, hogy a közigazgatási szervek jogellenes és önkényes döntéseivel szemben fel lehessen lépni. A tervezet külön is kiemeli, hogy a közbeszerzési eljárások során keletkezett jogi aktusok bírósági felülvizsgálatát a tagállamoknak feltétlenül biztosítaniuk kell. A közbeszerzési csalások ugyanis az Unió pénzügyi érdekeit közvetlenül érintik.
Külön kérdés, hogy milyen információkra támaszkodhatna a Bizottság az „általánossá vált hiányosságok” megállapítása során. Nyilván minden érintett kormány azt fogja hangoztatni, hogy a Bizottság értékelése egyoldalú és az adott kormánnyal szemben politikailag elfogult ellenzékiek véleményére támaszkodik. A javaslat ezzel szemben részletesen felsorolja azokat az információs forrásokat, amelyekre a Bizottság elmarasztaló véleménye épülhet. Ilyenek: az Európai Unió Bíróságának ítéletei; a Számvevőszék jelentései; olyan neves szervezetek következtetései és ajánlásai, mint például az Európa Tanács szervei, a Legfelsőbb Bíróságok Elnökeinek Hálózata vagy az Igazságszolgáltatási Tanácsok Európai Hálózata és hasonlók.
Európai Ügyészséget!
Az igazi populista támadások azonban az uniós támogatásoktól megfosztott „nép”, vagyis a kedvezményezettek védelme ürügyén várhatók. Ezért hangsúlyozni kell: az új jogszabály kifejezetten deklarálja, hogy a szankciók nem sújthatják a kedvezményezetteket. A források megvonását azokkal szemben kell alkalmazni, akik személyesen felelősek az azonosított hiányosságokért. A rendelet-tervezet indokolása szerint például az Erasmus-hallgatók, a kutatók vagy a társadalmi szervezetek nem tekinthetők felelősnek a jogsértésekért.
A felelősség kérdése újra és újra felmerül az uniós költségvetési pénzek jogsértő felhasználásával kapcsolatban. Ezért született döntés 2017-ben az Európai Ügyészség felállításáról, amely az Unió egész területén nyomozhat költségvetési bűnügyekben. Eddig 21 tagállam csatlakozott, de jogos elvárás az Unió részéről, hogy valamennyi tagállam vegyen részt az új intézmény munkájában, ami várhatóan 2020-tól indul. Ismert, a magyar kormány ahhoz a kisebbséghez tartozik, amely mindezt mereven elutasítja. Olyannyira, hogy az Országgyűlés uniós szakbizottsága eddig még napirendjére sem volt hajlandó tűzni a kérdést. Holott az igazságszolgáltatás függetlensége azt is feltételezné, hogy ne a kormányon múljon, nyomoznak-e azokban az ügyekben, amelyekben egyszerűen ellopják az uniós pénzeket. Magyarország azért is elrettentő példa az európai jogállamok számára, mert a „nemzeti együttműködés” nyolc éve alatt szinte magától értetődővé vált, hogy az ügyészség – az Alaptörvénnyel is ellentétesen – a kormány egyik hivatalaként működik.
Ha az Európai Unió nem lép fel minden lehetséges módon (például a költségvetési szankciók eszközével) a jogállam felszámolása ellen, akkor Magyarország esetében a jövő generációk sorsa is hosszú időre megpecsételődik. A költségvetési szankciókkal kapcsolatos bizottsági kezdeményezést ezért valamennyi demokratikus ellenzéki pártnak támogatnia kell.
(A cikk az MSZP Közgazdasági Tagozata 2018. október 8-án rendezett szakmai konferenciáján elhangzott előadás alapján készült.)
