Tosics Iván, dr. Brenner János;
Budapest;kerületek;önkormányzati rendszer;
2019-09-25 09:39:04
A legtöbb milliós európai városnak – mint pl. Budapest, Bécs, Hamburg, Berlin – kétszintű közigazgatási rendszere van: összvárosi és kerületi önkormányzattal. Ez nem véletlen, hiszen sok olyan ügy van, amelyek a város polgárainak közvetlen környezetében fontosak (pl. a helyi közutak), amiket célszerű a polgárokhoz minél közelebb és képviseletükkel alátámasztva intézni, míg vannak olyanok, amik a város polgárainak összességét érintik (pl. a közösségi közlekedés). Hogyan működnek az ilyen kétszintű rendszerek, és milyen szerepet játszik az országos szint? Budapestet két német várossal hasonlítjuk össze: Hamburggal, amely lakosságszámban Budapesthez hasonló nagyságú, és a jóval nagyobb Berlinnel, amelynél fontosak a fővárosi funkciók.
Hamburg 1,7 millió lakosával Németország második legnagyobb városa és a 16 szövetségi tartomány egyike, parlamenttel és kormánnyal (szenátus) rendelkezik. A szenátus elnöke az első polgármester, tagjai – a szenátorok – szakhatóságokat vezetnek. A hamburgi alkotmány az önkormányzati struktúrát „városállam”-ként határozza meg és kimondja, hogy „törvénnyel részterületekre közigazgatási egységeket lehet létrehozni.” A kerületi igazgatási törvény szerint „A kerületi feladatok azon közigazgatási feladatok, amelyek nem igényelnek fölérendelt fontosságuk vagy sajátosságuk miatt egységes végrehajtást. Az ilyen természetű feladatokat maga a szenátus látja el, vagy átruházza a szakhatóságokra. A feladatok elhatárolását kizárólag a szenátus végzi el. (...) A kerületi hivatal illetékessége esetén is a szenátus általában és egyedi esetben is utasítást adhat, és saját maga intézhet el ügyeket, valamint az elintézést ezen esetekben a szakhatóságokra ruházhatja át.” A szenátus ezen jogát, amely alapján szükség esetén bármely ügyet magához vonhat, Hamburg közigazgatási gyakorlatában evokációs jognak nevezik. Hamburgban tehát közvetlenül választott kerületi gyűlések gyakorolják a helyi demokráciát, de a törvény biztosítja, hogy Hamburg közigazgatásilag és politikailag egységes városként működjön.
A városfejlesztés szempontjából kulcsfontosságú településszerkezeti tervet a szenátus terjeszti a parlament elé jóváhagyásra. A szabályozási tervek (magyar fogalommal: HÉSZ) megalkotása általában a kerületek feladata. A szenátus ugyanakkor az összvárosi érdekek érvényesítésére vagy saját maga fogad el szabályozási terveket, vagy a parlament elé terjeszti azokat. A szenátusnak tehát erős eszközei vannak megakadályozni a kerületi egoizmust és az összvárosi érdekek felülírását – mindazonáltal évtizedek óta tartózkodással és politikai bölcsességgel él evokációs jogával, így a kerületek önállósága nem szenved csorbát.
Berlin Hamburghoz hasonlóan „városállam” – központi és kerületi szinttel, ugyanakkor Budapesthez hasonlóan országos feladatokat is ellát. Ehhez 1990 után gondoskodni kellett a parlament és a kormány méltó elhelyezéséről. A szövetségi építésügyi törvénykönyv alapján Berlinnek mint a településrendezési tervek alkotójának a szövetségi alkotmányos szervek igényeit kiemelten figyelembe kellett vennie. Ezek megtárgyalására, tisztázására közös bizottságot hoztak létre. Ha nem jött volna létre megegyezés, a szövetségi alkotmányos szerveknek végszükség esetén joguk lett volna saját igényeiknek megfelelően eljárni, ekkor azonban Berlin rendezett fejlődését mindenképpen figyelembe kellett volna venniük. Fontos hangsúlyozni, hogy Németországban az országos döntési szint kizárólag ebben az egyetlen esetben vonhatott volna magához helyi településrendezési jogokat.
Budapest helyzete lényegesen különbözik a fenti német példáktól. Az országos szint lényegében korlátlanul beavatkozhat a helyi fejlesztésekbe, a „kiemelt beruházássá” minősítés nagyszámú esete aláássa az önkormányzatiságot. Azoknál a fejlesztéseknél, amelyeket a parlament megszavaz, az önkormányzat, a civil szervezetek és a lakosság is elveszíti a döntésekbe való beleszólását. Ennek következtében egyetlen akarat érvényesül olyan területeken, amelyek kulcsfontosságúak a központi kormányzat presztízsbefektetései szempontjából – a Kossuth Lajos téren, a Várban, a Városligetben (amelyet múzeumi negyednek szánnak, részben a Várból kiköltöztetendő gyűjteményeknek) és sok egyéb projektnél is, mint pl. a stadionoknál, sőt egyes magánberuházásoknál.
A kétszintű budapesti rendszer sem hasonlítható a stabil szabályok alapján működő, az összvárosi érdekeknek prioritást adó, de az alsó szint demokratikus működését biztosító német példákhoz. 2010-ben az új parlament kétharmados kormánypárti többségének egyik első döntése a helyi választási törvény megváltoztatása volt: Budapesten a helyileg megválasztott politikusok számának csökkentése 66-ról 33-ra, összekapcsolva a választási körzetek határainak megváltoztatásával. A 2014. évi országos választások után a parlament újra megváltoztatta a helyi választási törvényt (ezúttal kifejezetten csak Budapest esetében), kimondva, hogy közvetlenül választott képviselők helyett a 23 kerületi polgármester, a budapesti főpolgármester és a kompenzációs listákról 9 képviselő alkotja a fővárosi közgyűlést. Ezt a kormánymédia ismételten „közpénz megtakarítással” indokolta, a valóságban viszont pártpolitikai oka volt (ily módon biztosabban meg lehet szerezni a többséget, mint a pártok listájával). Az önkormányzat új összetételével Budapest gyakorlatilag a „kerületek kötelező társulásává” vált, másodlagossá téve a főváros egészének érdekeit, viszont érvényesítve a közvetlen pártirányítást.
A 2010-ben indult új politikai kurzus egyik fontos hatalomtechnikai eleme a közszolgáltatások (újra) központosítása volt az oktatásban és az egészségügyben, illetve a közmű-szolgáltatásoknál bevezették az árszabályozást. Az önkormányzati kiadások teljes összege az állami költségvetésben 30 százalékkal csökkent, miközben az önkormányzatok már nem részesülnek a személyi jövedelemadóból. Mindennek következménye, hogy az egy főre jutó költségvetés vásárlóerővel korrigált nagyságát tekintve Budapest tíz kelet-közép európai főváros rangsorában a legutolsó helyre került, messze elmaradva pl. Berlintől, Bécstől, Varsótól, Prágától, Zágrábtól, Ljubljanától, Bukaresttől.
Az elvonások következtében az önkormányzatok függősége a központi transzferektől erősen nőtt. A magyar központosított rendszer egy további fontos vonása, hogy (az alapvetően uniós forrásokból finanszírozott) fejlesztési eszközök szétosztásakor többet ad a lojálisabb önkormányzatoknak. Budapest így pórázon van tartva, a legszükségesebb beruházásokhoz (pl. a metró sürgető megújításához) csak azzal a feltétellel kap támogatást a kormánytól, ha az önkormányzat nem érvel más kormányzati ötletekkel és kívánságokkal szemben.
A német városokkal való összehasonlítás világosan mutatja, mennyire különleges Budapest esete: a fővárosra rátelepedik a kormány, felhasználva ehhez a kerületi polgármesterek politikai lojalitását is. A budapesti tüntetéseknek éppen a központosított tervekkel szembeni felháborodás volt a mozgatórugója, és néhány esetben a tüntetők részleges - és talán nem átmeneti - sikereket is elértek, mint a budapesti olimpia megakadályozása, illetve a Római-part megmentése esetében. Ezek azonban csak kivételek, valójában a törvények, illetve ezeknek az adott helyzethez igazított változtatásai biztosítják a főváros feletti teljes politikai uralmat.
A 2019. októberi önkormányzati választások tétje Budapesten (és más településeken) az, hogy legyen esély kezdeményezni az eredeti értelemben vett önkormányzatiság visszaállítását. Budapesten ez, a német példáknak megfelelően, a fővárosi szint dominanciáját kell jelentse, a kerületek helyi ügyekben való önállóságának biztosítása mellett. Ezzel párhuzamosan harcolni kell azért, hogy a fővárosnál megfelelő anyagi források maradjanak, és hogy ezek felhasználásába az országos szint beleszólása csak egészen kivételes helyzetekre korlátozódjon.
Dr. Brenner János címzetes egyetemik tanár, oklevelese építészmérnök, a Budapest kör tagja
Tosics Iván Városkutató, szociológus, a Budapest Kör tagja