Az elmúlt hónapokban folyamatos vita kísérte azt a kérdést, hogy a települési önkormányzatok milyen módon veszik ki a részüket a humánjárvány kezeléséből és az ezt övező gazdasági válságból. A vita egyik része egyértelműen a főváros és a kormány között zajlik. Ezt ebben az írásomban – saját érintettségem okán – kevésbé vizsgálom, illetve inkább az összképet nézem az önkormányzati alrendszer szempontjából.
Annak érdekében, hogy tisztán lássuk a vita jellegét, érdemes megnézni, honnan is van a pénz. 2019-ben az önkormányzati alrendszer költségvetési bevétele 4729 milliárd forint volt. Ehhez társult működés és felhalmozás kapcsán 3272 milliárd forint kiadás. Azaz elsőre úgy tűnik, hogy önkormányzatnak lenni nyereséges dolog, hiszen 1457 milliárd forinttal több a bevétel, mint a kiadás. A helyzet azonban ennél, természetesen, rosszabb. Ha az elsődleges bevételeket vesszük számba, vagyis azokat pénzeket, amelyek az adott évben bevételként keletkeznek és kiadást jelentenek, akkor a hiány 76 milliárd forint.
Természetesen a valóságban az önkormányzati alrendszer nem zárhatja hiánnyal az évet, ezért ennek pótlására forrást kell bevonnia. Ez az 1457 milliárd forintos maradványból történt meg. Jogosan merülhet fel, hogy mi a maradvány összeg, és hogyan keletkezett. A valóság az, hogy ez egy virtuális kisgömböc, amely folyamatosan olvad, hiszen ez a már korábbi években eldöntött fejlesztéseknek a forrása. Például egy önkormányzat nyert egy projektre az Európai Uniótól támogatást, amelynek az előlegét elutalta a kormány. Lehet, hogy a fejlesztés évek óta csúszik, de a pénz ott áll a számlán. A probléma az, hogy ennek a fejlesztési állománynak előbb-utóbb meg kell valósulnia, és sok esetben menet közben derül ki, hogy az oda allokált pénzek nem elegendőek, és ekkor a pénzbőség hirtelen pénzszűkévé változik. Azaz, vagy a központi költségvetés egészíti ki, ami most nyilván nehezebb, vagy helyi forrásokat kell oda átcsoportosítani, vagy pedig bedőlnek ezek a projektek, és források vesznek el.
Miből van pénz?
Az önkormányzatok esetében tehát nem érdemes azt nézni, hogy mekkora pénzállományt görgetnek maguk előtt, hiszen ez adott pillanatban kedvezően nézhet ki, de a tényleges helyzetre csak egy-egy fejlesztés lezárultának pillanatában derül fény.
Az önkormányzati szektor folyó működési bevétele 2019-ben 2426 milliárd forint volt. Az alábbi táblázatban foglaltam össze, hogy ez milyen módon oszlik el:
Jól látszik, hogy a helyi adók jelentik a teljes bevételi oldal 40 százalékát, és ezt követik a központi költségvetésből származó normatív és célhoz kötött finanszírozások.
Amennyiben meg akarjuk érteni, hogy a helyi adók mennyire válságállók vagy inkább sérülékenyek, akkor érdemes megnéznünk összetételüket.
Jól látszik, hogy mekkora bevételek oszlanak meg a rendszerben. Amennyiben gazdasági válságállóságuk szempontjából szeretnénk csoportosítani ezeket a bevételeket, akkor az iparűzési adó és az idegenforgalmi adó egyértelműen abba a körbe tartozik, amelyre hatással van a mostani helyzet, míg a többi adó esetében sokkal lassabban jelenik meg a gazdasági visszaesés.
Az iparűzési adó logikájáról érdemes röviden beszélni, hiszen elsőre nem érthető, miért csökken már 2020-ban ez a bevételi forrás. Ezt az adót ugyanis az előző év valós teljesítése alapján kell befizetni. Ez addig igaz, amíg egy vállalkozás nem látja egyértelműen, hogy problémákkal küzd és azonnali lépésekre van szüksége. Ebben az esetben a rosszabb teljesítményre hivatkozva már a tárgyévben kérheti adójának azonnali mérséklését és hozzáigazítását a várható működési teljesítményéhez. Ez bizonyos szektorok esetében már 2020-ban egészen biztosan megtörtént.
Van egy másik szabály, amelynek változása miatt jelentős kedvezményeket kaptak a nagyvállalatok, és forrástól estek el az önkormányzatok. 2019-ben még azon cégeknek, amelyeknek az adóévet megelőző adóévben az éves szinten számított nettó árbevétele a 100 millió forintot meghaladta, az adóévre megfizetett iparűzési adóelőleget az adóévi várható fizetendő adó összegére ki kell egészítenie. A gazdasági fejlődés esetében ez az összeg jelentősnek számított egy-egy nagyobb gazdasági erővel rendelkező település esetében. Természetesen ennek mértékét az egységes adóstatisztika miatt nem lehet megállapítani, de például Budapest teljes gazdasága esetén ez az összeg az előzetes számítások alapján 40 milliárd forint lett volna. A kormány a koronavírus-járvány okozta válság következtében fellépő gazdasági krízis kezelésére azt a döntést hozta, hogy eltörli ezt a befizetési kötelezettséget, és ezzel enyhít a nagyvállalatok esetlegesen felmerülő likviditási gondjain. Azaz a decemberi feltöltési kötelezettség eltörlésre került, és így a cégeknek csak jövő májusban kell, mégpedig a valós teljesítményük alapján fizetniük.
A tárgyévben tehát a válság miatt várható rosszabb gazdasági teljesítmény, továbbá a 100 millió forint árbevétel feletti cégeknél a decemberi feltöltés eltörlése, a növekvő részletfizetési kérelmek és a hátralékok hatására a fővárosban jól prognosztizálhatóan 20 százalékos iparűzésiadó-kieséssel kell számolni. Nem járunk messze az igazságtól, ha azt mondjuk, hogy ez a teljes önkormányzati szektornál is 15-20 százalékos forráskiesést jelent.
Azaz a 2019. évi mértéket számolva a folyó bevételeinek 8,4 százalékát elveszítik az önkormányzatok 2020-ban az iparűzési adó visszaesése miatt. Ehhez jön a gépjárműadó, így átlagosan 10 százalékos forrásvesztéssel kell számolniuk.
Van-e út a túléléshez?
Érdemes megnézni, hogy miből tudnak forrásokhoz jutni az önkormányzatok. Az egyik ilyen az intézményi bevételeik emelése. Ilyenek a különböző térítési díjak, a szolgáltatások igénybevételének költségei. Ezek a lakosság által fizetett díjak, amelyek ha emelhetőek is, csak korlátozott mértékben.
A helyi adók közül az iparűzési adó nem nyújt érdemi mozgásteret, hiszen annak felső értékét a törvény 2 százalékban határozza meg. Az egyéb helyi adók pedig elhanyagolhatóak, és szintén inkább a társadalmat érintik.
A tulajdonosi bevételek, illetve vagyontárgyak értékesítése rövid távon nem jöhet szóba forrásszerzés szempontjából. Arról nem is beszélve, hogy mennyire előrelátó lépés belekényszeríteni a településeket abba, hogy minél több vagyonuktól legyenek kénytelenek megszabadulni.
Csak egyetlen jelentős forrásszerzési lehetőség adódik, mégpedig a helyi önkormányzatok támogatása a központi költségvetésből. A jelenlegi gazdasági válság azonban a központi költségvetési bevételeket is komolyan érinti, miközben a kiadások is növekednek. Ezért nem valószínű, hogy hirtelen az önkormányzati alrendszer többlethez jutna ezen a csatornán keresztül.
A kormányzat tud forrást teremteni azzal, ha elengedi a költségvetési hiányt, és az államadósság ideiglenes vagy tartós növelésével forrást teremt céljainak megvalósításához. Az önkormányzati alrendszer azonban ezt nem teheti meg, mivel minden hitelfelvétele kormányzati engedélyhez kötött. Ez persze azt is jelenti, hogy amennyiben önkormányzati alrendszernek nincsen lehetősége külső forrásokhoz jutni, és ezzel együtt csökkennek a működési bevételei is, akkor éppen egy gazdasági válság esetén valósul meg a „hogyan ne viselkedjünk egy válság alatt” tankönyvi esete. Érdekes módon a kormány saját magára nézve éppen ezt próbálja elkerülni…
Politikai kérdés
Az Új Egyenlőség hasábjain már többször foglalkoztunk azzal, hogy milyen veszélyes, ha a gazdaságpolitika csak és kizárólag a deficitet tekinti veszélyt jelző mutatószámnak, vagyis hogy nem szabad a bevétel és a kiadás közötti ollót kinyitni, mert az eladósodottsághoz vezet. Ezzel szemben a modern monetáris elmélet éppen azt mondja, hogy csak az infláció legyen az ellenfelünk és a jegybankok által teremtsünk pénzt. Ez lehetőséget adna arra, hogy ne maradékelven és megszorítások érvényesítése révén kapjon pénzt egy szakpolitikai terület. Ehelyett a szükségletek alapján ítélnénk oda a forrásokat. Ez az önkormányzati alrendszerre is igaz lehetne.
Az önkormányzatok is rendelkeznek ágazati funkciókkal. A 2019. évben kiadásaik 53,5 százalékát jóléti funkciókra költötték (oktatás – 9,1 százalék; egészségügy – 3,3 százalék; szociális és jóléti szolgáltatások – 15,3 százalék; lakásügyek, települési és kommunális szolgáltatások –15,2 százalék; szabadidős, kulturális és vallási tevékenység és szolgáltatás – 10,4 százalék). Ha például nem a maradékelvet követnék az egészségügyi rendszer finanszírozásában, akkor több forrás is jutna erre az önkormányzati ágon. De ugyanez a logika érvényesül a többi funkcionális alágazat esetében is.
Magyarországon természetesen az önkormányzati alrendszer finanszírozása a 2019. évi önkormányzati választások óta egyben politikai kérdés is lett. Ebből kifolyólag sok döntéshozó nem csak a számok és racionalitások felől közelíti meg a kérdést. Ugyanakkor, ha a szubszidiaritás elvét fontosnak tartjuk, akkor ehhez a forrásokat is oda kell csoportosítani, ahol képesek életszerűen is átlátni a problémát. Ez a szűk gazdasági fókusz helyett a társadalmi szempontokat is figyelembe vevő újratervezést is igényelne.
