Magyar Bálint: A maffiaállam felszámolása – Program a bűnöző állam és a felülről vezérelt korrupció leküzdésére

Magyarországon a korrupció alacsonyabb szintű („bottom-up” típusú) formái visszaszorulóban vannak, alapvetően az alábbi területeken és okok miatt:

• A hiánygazdaság megszűnése a rendszerváltást követően (a keresleti korrupciót felváltotta a kínálati korrupció);

• A NAV-hoz bekötött online pénztárgépek kötelező bevezetése;

• A „street corruption” típusába tartozó cselekmények visszaszorulása (a közúti kamera rendszerek elterjedése; az online útdíjfizetési rendszer bevezetése, különösen a közúti áruszállítás esetében);

• A hitelezési csalás visszaszorítása;

• A földhivatali korrupció és a lakásmaffia visszaszorítása;

• Egyes lakossági szolgáltatások (pl. kéményseprési tanúsítványok) esetében a korrupció szankcionálása

• A hálapénz intézményének büntetőjogi szankcionálása, stb.

Mindeközben a korrupció magasabb szintű („top-down” típusú) formái – az EU-ban egyedülálló módon – koncentrált, felülről vezérelt formában épültek ki.

A magyar önkényuralmi rendszer – a 2010-es autokratikus áttörést követően – az állami erőszak legitim és illegitim eszközeivel gyűjt be jövedelmeket, kompetenciákat, tulajdonokat, és osztja újra azokat a saját patronális hálózatán belül a klienseinek. Ezen akciók során nem hagyományos korrupciós tranzakciókról van szó. Ezekben ugyanis:

• Nem viszonylag szűk közhatalmi kompetenciával rendelkező hivatalnok nyújtja a korrupciós szolgáltatást, hanem (szükség esetén) a közhatalmi intézmények széles skálája (parlament, kormány, ügyészség, adóhivatal stb.) együttműködő szereplőinek közös akciójáról van szó;

• Nem olyan korrupciós tranzakcióról van szó, melyben a közhatalmi és a gazdasági szereplők megmaradnak eredeti pozícióikban, hanem a két pozíció – a közhatalmi és a gazdasági –, ha de jure (formálisan) nem is, de facto (informálisan) összeolvad. Az elkülönült korrupt szereplők tranzakcióját felváltja a bűnöző állam (maffiaállam) bűnszervezeti akciója.

• Szemben a hagyományos korrupciós tranzakciókkal, ahol a tranzakciót megrendelő szereplőhöz teljes egészében átkerül a tranzakció nyújtotta szolgáltatás gyümölcse (jövedelem, tulajdon, jogosultság stb.) feletti de facto rendelkezési jog, addig a bűnöző állam akciójában az akciót lehetővé tevő szereplő (rendszerint a csúcspatrónus) marad a bűncselekmény eredménye feletti rendelkezés de facto alanya.

A fentiek alapján a magyarországi korrupció egyszerre járványszerű és rendszerszerű. A rendszerszerű korrupció tipikus megjelenési formája kimeríti a bűnszervezetben elkövetett bűncselekmény fogalmát. A magyar büntető törvénykönyv (Btk.) szerint a „bűnszervezet: három vagy több személyből álló, hosszabb időre szervezett, összehangoltan működő csoport, amelynek célja (…) szándékos bűncselekmények elkövetése”. A törvény alkalmazásában az összehangoltság azt jelenti, hogy a bűnszervezet tagjai a „bűncselekményekkel kapcsolatos feladatokat megosztják”, ami „nyilvánvalóan előzetes tervezést, bizonyos fokú irányítást, szervezést feltételez”. A Kúria 2005-ben meghozott jogegységi határozata pedig az alábbiak szerint – különböző konkrét ügyek tárgyalását segítendő – részletezi is, hogy miként is értsük a bűnszervezet működését:

• A bűnszervezet minőségileg más, mint pusztán egyének együtt-cselekvése; magának a bűnszervezetnek kell hosszabb időre szervezettnek és összehangoltan működőnek lennie;

• Az „összehangolt működés” a bűnszervezet fogalmi összetevője, amely tartalmát tekintve nem más, mint a benne cselekvő személyek egymást erősítő hatása; ugyanakkor az összehangoltság meglétének nem feltétele a bűnszervezetben cselekvők közvetlen kapcsolata, a más cselekvések, illetve a más cselekvők kilétének konkrét ismerete; a bűnszervezet tagjaként elkövetett magatartás azonban csak annak az elkövetőnek róható fel, aki a bűnszervezet feladatmegosztáson, alá-fölérendeltségre épített módon kialakított szervezetében a szervezetet ismerve, annak tagjaival állandó kapcsolatban együttműködve fejtett ki tevékenységet;

• A Btk. hatályos rendelkezései nem tesznek különbséget a bűnszervezeten belüli cselekvés hierarchiája („posztjai”), aktivitása, intenzitása szempontjából, ezek a büntetéskiszabás körében értékelendő körülmények;

• A bűnszervezet által a szervezeten kívülálló személynek adott megbízással e megbízott nem vált a bűnszervezet tagjává, mivel ehhez a szervezetbe történő tényleges betagozódás a szervezet belső működésének ismerete és az abban való aktív részvétel szükséges; határozott különbséget kell tenni a bűnszervezet tagjaként, illetve a bűnszervezet (vagy annak bármely tagja) megbízásából elkövetett bűncselekmény anyagi jogi megítélése között;

• Amennyiben bizonyított, hogy a bűncselekményt egy tényleges bűnszervezet működéséhez kapcsolódva, illetve annak keretei között követték el, úgy a végrehajtás körülményeiből – különösen a konkrét magatartás mások megelőző vagy további láncolatos cselekményeit feltételező jellegéből, ezek szükségszerű és ezért előreláthatóan bekövetkező eseményeiből – lehet következtetést levonni arra, hogy az alkalomszerű tettes (részes) cselekménye megvalósításakor a bűnszervezetbeni elkövetést felismerte.

Bár a Kúria jogegységi határozata az embercsempészet, lányfuttatás, drogkereskedelem és az ezekhez hasonló jellegű, klasszikusan alvilági szervezeti bűnügyeket segít egységesen értelmezni, sem a Btk., sem a jogegységi határozat definíciói nem zárják ki az alkalmazás lehetőségét olyan esetekben sem, mikor a bűnszervezet tagjainak jelentős része a közhatalmi intézmények felső vezetői rétegéből kerül ki. Sőt azt sem, hogy az legyen a bűnszervezetet mozgató, meghatározó elem, azaz nem szervezett alvilág, hanem maga a szervezett felvilág.

A magyar bűnöző állam működése során alapvetően a következő büntetőjogi tényállásokat valósítja meg: zsarolás, hivatali visszaélés, közfeladati helyzettel visszaélés, befolyás vásárlása, befolyással üzérkedés, hivatali vesztegetés (aktív és passzív). A maffiaállami működés felszámolását célzó programnak a bűnöző állam négy alapvető funkcióját kell célba vennie.

A) A bűnöző állam első funkciója: megszerezni a korrupt módon elosztható jövedelmeket, kompetenciákat és tulajdonokat.

A már megvalósult cselekmények tekintetében:

1. Átfogó vizsgálatot kell folytatni a támogatási és közbeszerzési döntések, valamint koncessziók tekintetében. A vizsgálat magában foglalja a kiírás, az odaítélés, a teljesülés, valamint működés generális átvizsgálását. A vizsgálat kérdése, hogy a szerződéses kötelezettségek teljesültek-e, valamint hogy milyen mértékben állapítható meg túlárazás és így – az állami szereplők részéről – a közvagyon hűtlen kezelése. A közbeszerzési, támogatási és egyéb vonatkozó szabályok megsértésének megállapítása esetén az így megszerzett jogosultságokat és még fennálló szerződéseket ex nunc hatállyal (a bírósági döntés jogerőssé válásával) meg kell szüntetni.

2. Felül kell vizsgálni minden olyan állami vagy más személy vagy szervezet részéről történő tulajdon- és jogosítványszerzést, státusváltozást, amely valamilyen veszélyhelyzetre hivatkozva, különleges eljárásrendben történt. A vizsgálat tárgya, hogy az adott veszélyhelyzettel összefüggő indokolás jogos volt-e. Amennyiben nem, a kialakult helyzetet meg kell szüntetni, föl kell számolni, azaz a jogosulatlanul megszerzett vagyont a büntetőjogi szabályoknak megfelelően polgári jogi igény keretében az eredeti jogosulthoz vissza kell juttatni, illetve amennyiben ez bármely okból nem lehetséges, rendelkezni kell a vagyon elkobzásáról és további állami kezeléséről.

3. Felül kell vizsgálni minden nemzetgazdasági vagy nemzetbiztonsági szempontból kiemeltnek minősített vagy rozsdaövezeti beruházást. A vizsgálat tárgya, hogy a beruházás kiemelt- vagy rozsdaövezeti voltának indokolása jogos volt-e. Amennyiben nem, a kérdéses beruházás kiemelt státuszát a megfelelő jogszabályi forma alkalmazásával meg kell szüntetni, és azt a vonatkozó állami szervek (például GVH) vizsgálata alá kell vonni.

A későbbi cselekmények megelőzése érdekében:

4. Ki kell zárni a közbeszerzésekből azokat a szereplőket, akiknél a fenti eljárás során közbeszerzési ügyekben egy meghatározott mértéket meghaladó túlárazást találtak, vagy a szerződésben vállalt és a végleges ár közötti különbség meghalad egy meghatározott mértéket, melynek meghatározásánál az igazolt többlet- és pótmunkák értéke levonandó. A tiltásnak vonatkoznia kell a kérdéses cég tulajdonosának közvetlen vagy közvetett tulajdonában álló jelenlegi és jövőbeli cégeire, valamint azokra a cégekre, amelyek a cégtulajdonos hozzátartozóinak közvetlen vagy közvetett tulajdonában vannak, és alvállalkozóként vettek részt az inkriminált közbeszerzésekben.

5. A végrehajtó hatalomtól független szakmai szervezetek delegáltjaiból álló közbeszerzési tanácsot kell felállítani, amely első lépésként a tízmilliárd forintos összeghatár fölött ellenőrzi az állami vagy önkormányzati kifizetéseket. A tanács mind a közbeszerzési eljárások lebonyolítását, mind a megkötött szerződések alapján fizetett összegek jogosságát illetően felülvizsgálati jogkörökkel rendelkezik. Jogszerűtlen eljárás esetén az eredeti állapot helyreállítása vagy a vagyoni kár megtérítése érdekében a megfelelő hatáskörrel rendelkező szerv (bíróság, GVH, stb.) eljárását kezdeményezi.

6. Az érintett jogosultaknak közvetlenül is biztosítani kell a jogorvoslati jogot a kiemelt beruházások jogszerűsége, illetve az annak folyományaként bekövetkező tulajdonjog-átszállások tekintetében. A bíróságnak legyen kötelező záros határidőn belül dönteni a kiemelt beruházás és a hozzá kapcsolódó tulajdonvesztés jogszerűségéről, valamint a kompenzáció méltányos voltáról.

B) A bűnöző állam második funkciója: tisztára mosni a korrupt módon szerzett vagyonokat.

A már megvalósult cselekmények tekintetében:

7. Nyilvánosságra kell hozni a hazai magántőkealapok tulajdonosi összetételét. Ezt lehetővé teszi, hogy a százmillió euró alatti magántőkealapok titkosságát az EU-s szabályozás nemzeti hatáskörbe utalta.

8. Felül kell vizsgálni minden tízmilliárd forint feletti állami tulajdonszerzést tőzsdei cégekben. A vizsgálat tárgya, hogy az állam milyen értékhez jutott a tulajdonszerzés révén, különös tekintetettel a döntési jogokra a cég tekintetében.

9. Felül kell vizsgálni minden egymilliárd forint feletti értékű ajándékozást vagy más, a cég tulajdonosi körén kívüli szereplő számára való juttatást azon magánszemélyek és szervezetek esetében, akiknek cégei, egyéb szervezetei állami juttatásokban, hitelekben vagy közbeszerzésekben részesültek. A vizsgálat tárgya a közpénz magánpénzzé való konvertálásának lekövetése, különös tekintettel azokra a szereplőkre, akik politikusok családtagjaiként részesültek – cégeiken keresztül – ajándék-juttatásban. A cégek részére történt állami juttatások indokoltságát, közérdekű jellegét is vizsgálni kell, különös tekintettel arra, hogy utóbb a juttatások célja megvalósult-e, avagy sem (pl. munkahelyteremtés, exportcélok).

A későbbi cselekmények megelőzése érdekében:

10. A követhetetlen, feltáratlan tulajdonosi hátterű vállalkozásokat, szervezeteket ki kell zárni a közbeszerzésekből, állami hitelekből, hitelkedvezményekből és támogatásokból. Bizonytalan hátterűnek számítanak többek közt a nem nyílt tulajdonosi hátterű magántőkealapok és az offshore cégek.

11. Meg kell tiltani, hogy az állam közpénzt közvetlenül vagy közvetetten magántőkealapba fektethessen. A tilalom a közpénzek átláthatóságát szolgálja, amelytől kiemelt beruházások esetén sem térhetnek el.

12. Meg kell tiltani, hogy az állam tízmilliárd forint felett úgy vásároljon egy cégből részesedést, hogy cserébe ne jusson döntési jogosítványokhoz. A tilalom azt szolgálja, hogy ne kerülhessenek jelentős közpénzek magáncégekhez az állami felügyelet feladásával.

C) A bűnöző állam harmadik funkciója: biztosítani tagjai büntethetetlenségét.

A már megvalósult cselekmények tekintetében:

13. Átfogó vagyonosodási vizsgálatot kell folytatni a 2010 óta a 100 leggazdagabb magyar közé bekerült szereplők körében. A vizsgálat tárgya a vagyonosodás körülményeinek felülvizsgálata és az ezekben közrejátszó korrupciós cselekmények feltárása.

14. Átfogó vagyonosodási vizsgálatot kell folytatni az egymilliárd forint fölötti közbeszerzést elnyerő cégek vezetői, valamint az ezek odaítélésében részt vevő politikai szereplők és családjaik körében. A vizsgálat tárgya a vagyonosodás körülményeinek felülvizsgálata és az ezekben közrejátszó korrupciós cselekmények feltárása.

15. Felül kell vizsgálni az olyan kontrollszervek, mint az ÁSZ, az ügyészség, a Versenyhivatal (GVH) vagy a rendőrség azon döntéseit, amelyek politikusokat, pártokat vagy egymilliárd fölötti vagyonnal rendelkező gazdasági szereplőket érintenek. A döntések felülvizsgálatának célja, hogy feltárja azokat az eseteket, amikor személyre szabott védelmet garantáltak vagy büntetést szabtak ki célzottan bizonyos szereplőkre vagy cégekre. Az ilyen esetekben valamennyi ügyet újra kell vizsgálni, a korai szakaszban leállított vizsgálatokat elindítani.

16. Azokban az ügyekben, amelyekben megállapítható a bűnszervezetben való részvétel, alkalmazni kell a kiterjesztett vagyonelkobzást a 2014/42/EU irányelvnek és az azzal összefüggő Btk.-beli rendelkezéseknek megfelelően. (Ezt megelőzően gondoskodni kell a jelzett irányelv és a magyar jogszabályi előírások teljes összhangjáról.) Ez magában foglalja a bűncselekmény során, a büntetőeljárás megindítását megelőzően szerzett vagyont, melynek elkobzása alól csak akkor mentesül az elkövető, ha bizonyítja, hogy a vagyon nem bűncselekményből származik.

17. Az érvénytelen – a közvagyonra kiható – szerződések megtámadhatóságának határideje a jelenlegi egy év helyett a polgári jogi elévülés határidejéhez és szabályaihoz igazodik, kivéve az egymilliárd forintot meghaladó szerződéseket, ahol a megtámadási határidő a polgári jogi elévülés határidejének kétszerese.

A későbbi cselekmények megelőzése érdekében:

18. Ki kell terjeszteni a vagyonnyilatkozati kötelezettségeket a politikusok hozzátartozóira, valamint a tágabb rokonságuk azon tagjaira, akik vállalkozásaik, egyéb pozícióik révén közpénzhez jutottak, állami pénzügyi támogatásban vagy szerződésben részesültek. A vagyonnyilatkozatokat elektronikus, kereshető formában kell hozzáférhetővé tenni bárki számára.

19. A vagyonnyilatkozati „tévedés” közokirat-hamisításnak kell, hogy minősüljön, amelynek tekintetében a szándékosság vagy gondatlanság hiányát az érintettnek kell bizonyítania. A „tévedések” bizonyos értékhatár fölött – vagy az alatt, de többszöri előfordulás esetén – automatikusan az állami pozíció elvesztésével és az állami szerződésekből vagy vállalkozói juttatásból történő kizárással kell, hogy járjanak.

20. A korrupciós bűncselekmények elévülése attól az időponttól számítson, amikor a politikai befolyás- és elfogultságmentes vizsgálat feltételei adva vannak. Lehetővé kell tenni, hogy az állami szervek által leállított vagy „eredménytelenül” befejezett, megszüntetett nyomozások pótmagánvádas eljárásban is folytathatók legyenek. A pótmagánvádas eljárást ne csupán a sértett, hanem az érintett sértetti kör bármely tagja (például az adófizető állampolgár) is kezdeményezhesse (actio popularis). Az EU-s források sérelmére elkövetett korrupciós bűncselekmények minden esetében biztosítani kell az Európai Ügyészséghez, és legalább az EU-s források terhére elkövetett büntetőügyekben az Európai Unió Bíróságához való fordulás lehetőségét is, amennyiben és amilyen körben erre a vonatkozó uniós szabályok lehetőséget biztosítanak.

D) A bűnöző állam negyedik funkciója: fenntartani a bűnszervezet működését lehetővé tevő önkényuralmi rendszert.

A rendszerváltás után egy újabb bűnöző állam létrejöttét megelőzendő:

21. Oligarchaellenes törvényt kell létrehozni, amely megtiltja a politikai és gazdasági hatalom egy kézben történő koncentrálódását. A törvény lényege, hogy az összeférhetetlenség sérelmeként megtiltsa, hogy az alábbi négy feltételből három egyszerre teljesüljön: részvétel a politikában (ideértve a párttámogatást is); országos média tulajdonlása; egy gazdasági ágazatban meghatározó tulajdonlás; a mindenkori létminimum szintjét egymilliószorosan meghaladó magánvagyon. Akinél ebből három feltétel teljesül, annak birodalmát a trösztellenes eljárások mintájára fel kell darabolni.

22. Az arra kijelölt állami szerveknek (pl. KSH, NAV, ÁSZ) kötelező legyen azon adatok gyűjtése és nyilvánosságra hozása, amelyek alapján elválaszthatók egymástól az oligarchák és a piaci nagyvállalkozók. Az ilyen adatok közé olyan, egyes cégekre vonatkozó adatok tartoznak, mint például: a cégtulajdonos vagyonának mértéke; a belföldi termelés és a teljes termelés aránya; az állami szerződések értéke és a teljes bevétel aránya; az elnyert közbeszerzések aránya az összes, cég által megpályázott tenderen belül; a profit és a teljes bevétel aránya; az osztalék és a profit aránya. Az olyan szereplőket, akik ezen adatok összessége alapján oligarchának tekinthetők, ki kell zárni a közbeszerzésekből.

23. Korrupcióellenes ügyészséget kell felállítani. Az új szervnek nyomozati jogkörökkel kell rendelkeznie, amellyel kivizsgálhatja a politikusok, a jelentős vagyonnal rendelkező vagy állammal üzletelő magánszereplők, valamint az ő családtagjaik és tágabb rokonságuk korrupciós ügyeit. Garantálni kell a szervezet kormánytól való függetlenségét, vezetését pedig egy szakmai szervezetek által delegált grémiumra kell bízni.

24. Csatlakozni kell az Európai Ügyészséghez. A belföldi kontrollszervek esetleges korrumpálása elleni legfőbb védelem egy, a magyar államtól független szerv bevonása. Erre ad lehetőséget az Európai Ügyészség, amely különösen az EU-s pénzeket érintő korrupciós gyanúk felderítésében járhat el.