Április 12-én a magyar választók történelmi felhatalmazást adtak a korrupció elleni határozott fellépésre. A társadalom többségének egyik legerősebb elvárása ma az, hogy a jogellenesen megszerzett közvagyon kerüljön vissza a közösséghez, és az elkövetőket büntessék meg. Ez erkölcsileg is indokolt igény. Egyetlen demokratikus kormány sem teheti meg, hogy szemet hunyjon a közvagyon rendszerszintű elherdálása felett.
De legalább ilyen fontos kérdés az is, hogyan történik az elszámoltatás. Az általam tanulmányozott külföldi példák arra figyelmeztetnek, hogy a korrupcióellenes programok sikere nem azon múlik, hány látványos letartóztatás történik, vagy hány politikus kerül a vádlottak padjára és rács mögé.
A tartós sikert sokkal inkább az dönti el, hogy az elszámoltatás képes-e megerősíteni a jogállamot, vagy éppen ellenkezőleg: maga is politikai fegyverré válik.
Ez a különbség határozta meg a korrupcióellenes küzdelem sorsát számos országban. Magyarország számára ezért is fontos a nemzetközi tapasztalatok józan mérlegelése. Jelen cikkem ezekben a tapasztalatokban segíthet eligazodni.
A világ legsikeresebb korrupcióellenes programjai első pillantásra nagyon különbözőnek tűnnek. Olaszország, Brazília, Malajzia, Hongkong vagy Szingapúr más-más politikai és jogi környezetben működött. Mégis ugyanarra a tanulságra jutottak: az elszámoltatás önmagában nem szerkezeti reform, legfeljebb annak kezdete. A múlt felelőseinek a számonkérése szükséges, de önmagában nem elegendő. A korrupció ugyanis nem ötven vagy száz ember bűne, hanem egy torz intézményi rendszer terméke.
Ha ez a rendszer változatlan marad, előbb-utóbb új szereplőkkel lényegében ugyanaz a történet ismétlődik meg.
Olaszországban az 1990-es években a Mani pulite (Tiszta kezek) program példátlan erejű korrupcióellenes hullámot indított el. Miniszterek, pártvezetők, üzletemberek százai ellen indult eljárás, a háború utáni politikai rendszer gyakorlatilag összeomlott. A politikai korrupció, vesztegetés és illegális pártfinanszírozás vádjával tíz év börtönre ítélt Bettino Craxi miniszterelnök külföldre menekült.
Sokan akkor úgy gondolták, hogy az elburjánzott politikai korrupció korszakának vége Itáliában. Nem így történt. A régi elit eltűnt, de az intézményi ösztönzők alig változtak. Önmagában a büntetőjog nem képes új politikai kultúrát teremteni. A politikai szereplők megváltoztak, az intézmények alig. Az igazságszolgáltatás látványos sikere nem párosult az állam működésének mélyreható reformjával. A korrupció ezért nem tűnt el, csak alkalmazkodott az új viszonyokhoz. A Transparency International tavalyi korrupciós listáján Olaszország még a „legtisztább” ötven ország közé sem tudott bejutni.
Brazília esete még tanulságosabb. A Lava Jato (Autómosó) minden idők egyik legnagyobb korrupcióellenes programja lett Latin-Amerikában. Az igazi újítás az volt, hogy felismerték: a nagy korrupciók mögött vállalati hálózatok állnak, ezért – önálló korrupcióellenes eszközként – bevezették a vállalati vádalkut és az önkéntes vagyon-visszaszolgáltatást. Például az Odebrecht építőipari óriás átfogó együttműködési megállapodást kötött az ügyészséggel: feltárta a vesztegetési rendszert, pénzügyi dokumentumokat adott át, megnevezte az érintett politikusokat és strómanokat, s hatalmas összegeket fizetett vissza.
A brazil történetnek azonban van egy kevésbé biztató oldala is. Ahogy a korrupcióellenes kampány egyre inkább a napi politikai küzdelmek és leszámolások részévé vált, fokozatosan elveszítette a pártatlanság hitelét és a széles társadalmi támogatást.
A pozitív példák és tartós sikerek más irányba mutatnak. Malajziában az állami Fejlesztési Alap kapcsán a hangsúly nem a politikai szimbolikán volt (bár az érintett miniszterelnök hosszú börtönbüntetést kapott), hanem az eltűnt vagyon felkutatásán. A vállalati vádalkuk, valamint magénszemélyek és üzleti cégek önkéntes vagyonvisszaadásai révén a világátlagnál (30 százalék) jóval nagyobb (74 százalék) arányban sikerült visszaszerezni a jogellenesen megszerzett állami vagyont. A kiterjedt nemzetközi nyomozási együttműködés gyors külföldi vagyonbefagyasztást eredményezett, mikor kiderült, hogy a bűnös úton szerzett vagyon nagy része határon kívül van.
Malajziában figyelemre méltó jogi újítás volt a polgári vagyonelkobzás, amikor nem az elkövetőt, hanem magát az „eltérített” közvagyont perlik. Vagyis az államnak nem kell előbb valakit jogerősen elítéltetnie, mert nem mindig érdemes megvárni a hosszú büntetőpereket. Elég azt bizonyítani a bíróságon, hogy az adott vagyon nagy valószínűséggel bűncselekményből származik (például „nem megmagyarázható” vagyonosodás esetén).
A legfontosabb tanulságok azonban Hongkongból és Szingapúrból származnak. Mindkét városállamban felismerték, hogy a korrupció elleni harc végső célja nem az elszámoltatás, hanem annak feleslegessé tétele.
Független korrupciós intézmények, professzionális pénzügyi nyomozás, átlátható közbeszerzések, erős integritási szabályok és következetes állami ellenőrzés együtt alakította ki azt a környezetet, amelyben a korrupció többé nem a rendszer része, hanem annak kivétele lett.
Hongkongban a politikailag teljesen független korrupciós hatóság nemcsak nyomoz, hanem folyamatosan elemzi az állami szervezetek korrupciós kockázatait is (például hol és hogyan lehet a közbeszerzést manipulálni). A vagyonosodási vizsgálatoknál fordított bizonyítási logika érvényesül: ha egy tisztviselő vagyona feltűnően meghaladja legális jövedelmét, az ő kötelessége bizonyítani annak eredetét.
Szingapúrban a kormány alapelve szerint a korrupció elleni harcnak a csúcson kell kezdődnie. A hangsúly nem a drákói büntetéseken van, hanem azon, hogy a lebukás valószínűsége rendkívül nagy legyen. Az állami tisztviselők vagyonosodását szigorúan és rendszeresen ellenőrzik, az indokolatlan gazdagodás önmagában gyanút kelt.
Hongkong és Szingapúr nem egyetlen kampánynak, hanem a hosszú távú intézményi reformoknak köszönheti, hogy a világ korábban legkorruptabb államai mára a „legtisztábbak” közé kerültek. Tavaly a globális korrupciós rangsorban Szingapúr a harmadik, Hongkong pedig a tizenkettedik legjobb mutatót tudhatta magáénak (Magyarország a nyolcvannegyedik helyen állt, ami a legrosszabb az EU-ban).
A sikeres külföldi példák alapján Magyarország számára a legfontosabb feladat nem egyszerűen egy hangzatos vagyonvisszaszerzési kampány elindítása, hanem egy szisztematikus, hosszú távú intézményépítési program és megelőzési stratégia megvalósítása.
A Magyar-kormánynak az eltérített vagyon útját kell követni, nem a politikai indulatot. A politikai bosszú látszatát minden körülmények között el kell kerülni.
Professzionális vagyonkövető képesség megteremtésére, megfelelő jogi biztosítékok mellett működő polgári vagyonelkobzásra, átlátható közbeszerzésekre és erősebb integritási intézményekre van szükség. A külföldre menekített vagyonok felkutatásában kritikus a gyorsaság és a nemzetközi együttműködés.
Az Európai Ügyészséghez való mielőbbi csatlakozás stratégiai jelentőségű, mivel nemcsak a pénzügyi nyomozások hitelességét erősítené, hanem politikai védelmet is nyújtana azzal szemben, hogy a büntetőeljárásokat bosszúhadjáratként lehessen beállítani. Az önkéntes vagyon-visszaszolgáltatás – szigorú feltételek mellett – a közérdeket szolgálja, ezért ösztönözni kell. A vállalati és személyi vádalkuk többet érhetnek, mint az elhúzódó perek, és csökkentik az igazságszolgáltatási rendszer túlterhelődését.
Ezek a reformok politikailag kevésbé látványosak, mint a nagyszabású büntetőeljárások, hosszú távon mégis ezek döntik el, hogy a korrupció kivétel marad-e, vagy ismét rendszerré válik, mint Olaszországban és Brazíliában.
A valódi kérdés tehát nem csupán az, hogy hány ezer milliárd forintot sikerül visszaszerezni a NER bűnöző elitjétől, hanem az, hogy sikerül-e olyan államot építeni, amelyben öt-tíz év múlva már nem lesz szükség újabb vagyonvisszaszerzési kampányra. Ez lenne az igazi rendszerváltás.
A szerző a Világbank volt vezető közgazdásza